阳光司法指数的浙江实践

沈费伟

2014年6月6日上午，中央全面深化改革领导小组（以下简称中央深改组）召开第三次会议，审议通过了三个关于司法改革的方案，其中包括《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）。

全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一表示，中央全面深化改革领导小组审议通过上述文件，有助于统一全党推进司法改革的共识，也宣示了中央推进司法改革的决心。

事实上，在全局层面启动司法改革之前，近些年来，各地司法系统已经在多个领域进行了积极探索，其中，浙江法院推行的“阳光司法指数”，备受关注。

不回避不惧露丑

2013年12月9日，中国社会科学院法学研究所、最高人民法院司法改革办公室、中国应用法学研究所共同主办的“法治中国与司法公开——浙江法院阳光司法指数新闻发布会暨司法公开研讨会”在北京举行。研讨会上，主办方公布了《浙江阳光司法指数测评（2013）阶段性报告》，这是全国首份阳光司法指数的测评报告。

这份阳光司法指数测评报告系中国社会科学院法学研究所受浙江省高级人民法院委托，基于独立、客观的身份，针对浙江省三级103家法院，开展阳光司法指数测评的分析报告。测评包括审务公开（权重占15%）、立案庭审公开（权重占35%）、裁判文书公开（权重占20%）、执行公开（权重占20%）和保障机制（权重占10%）等5项一级指标，下设更为详尽的31项二级指标和60项三级指标，具体到法院门户网站建设、案件信息查询系统配置、裁判文书检索功能、执行措施透明度等，涵盖法院审判执行工作的所有环节。

报告显示，在立案庭审公开测评结果中，浙江省高院以44.8分位列倒数第一名；而在裁判文书公开板块，全省法院平均为31.29分，浙江高院也仅得25分；在执行环节，高院则以66.5分的微弱优势，稍高于全省平均的63.1分。

“没关系，排最后说明我们有需要改进的空间。”浙江省高级人民法院院长齐奇说，测评本身不是目的，让学术机构为全省法院司法公开工作把脉，目的是通过测评倒逼司法公开，切实惠及诉讼当事人。

“浙江省高院在国内开创先例，不害怕、不回避、不惧露丑，表现出了切实推进阳光司法工作的勇气和决心。”报告课题组负责人、中国社会科学院法学研究所法治国情调研室主任田禾表示，测评中，浙江省高院放手让一个外部机构独立地开展测评，对测评什么、怎么测评、测评结果不做干预。据悉，在课题组开始测评前，浙江省高院对全省法院不提前通知、不提前布置、不作动员、不告知测评科目。为了配合测评工作，浙江省高院向课题组开放了法院内网系统和内部统计数据，让各级法院配合课题组随机调取案卷档案，这些原始数据确保了测评的准确性。

“本次测评历时5个月，课题组通过网站测评司法公开内容，深入浙江省高级人民法院、11家中级人民法院、1家海事法院以及90家基层法院进行实地考察，调集案卷，电话验证，全面了解法院司法公开工作。”田禾说道。

据悉，早在2011年，《浙江法院阳光司法实施标准》出台，并在全省法院开展了循环检查。2012年，省高院联合浙江大学，在深入调研论证的基础上，制定了《浙江法院阳光司法指数评估体系》，并从2013年起在浙江三级法院全面推行。

“制定并推行这一在全国法院系统具有首创性质和示范价值的阳光司法指数评估体系，旨在建立起对司法公开工作进行动态监测、评估、引导、规范的长效机制，直观反映和客观评价浙江法院司法公开工作的现状；并发挥指数鞭策作用，形成倒逼机制，促进法院不断加强建设和管理、法官自觉强化责任意识，提高办案能力和水平，改进作风，促进公正司法、提高司法权威。”浙江省高级人民法院副院长朱深远说道。

指数设计困难重重

从2007年底，一份长达6万字的《“法治余杭”量化考核评估体系》出炉到《浙江阳光司法指数测评（2013）阶段性报告》公开发布，浙江的法官们在思考如何构建司法公开的长效机制，拒绝暗箱操作，以公开公正促公信，无疑走在了全国的前列。

浙江阳光司法指数测评报告的公布是法院深化司法公开、推进司法民主的有力探索，为深入推进全国法院司法公开工作提供了范例。但要使这套阳光司法指数能够持续的发挥效用，还需注意一些关键性的问题。

浙江工商大学公共管理学院副教授何东博士认为，阳光司法指数最核心、最根本的问题就是裁判文书的公开。裁判文书的公开是衡量一个法院公正性的重要标准。法治社会的司法裁判是否公正，要允许由全社会来认定，学者可以来品读，民众也可以挑毛病。

专家表示，由于阳光司法指数研究是一个崭新的课题，如何设计科学、合理、可量化的指标来准确评估法院的绩效，涉及许多深层次的问题。浙江法院系统对阳光司法指数的尝试，还处于起步阶段，有待解决的难题还不少。

“不论是指标体系还是指数，都要满足两个原则：第一，理论上要科学，大家要认可。在理论上一定要探明什么是司法透明，内涵和外延是什么，指标体系要形成框架；第二，实践中要可操作，指数可收集可量化，才能推广开来。”国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆谈道。

田禾指出，测评指标首先要以法律、司法解释为依据。其次，测评指标力求做到重点突出，即抓住当前司法公开中最为重要、人民群众最为关心、对推动司法公开最有意义的内容，如审务公开、立案庭审、裁判文书、执行公开、保障机制，并根据其重要程度来分配权重。再次，测评指标注重引导性，即一些指标可能现在法院还做不到，或者有不同认识，但从未来发展看，其属于应当公开的事项。最后，测评指标客观可量化，尽量排除主观判断。

何东认为，在测评指标的选定上，宜粗不宜细。一旦测评指标过多，就会出现没有重点测评对象的结果，反而适得其反。目前的测评指标太细致，三级指标加起来将近100项，这样就容易使测评流于形式，而对于核心的内容即裁判文书的公开没有给予足够的重视。

“因此，指标的设计应当积极回应社会对于司法的最大关切，增强公众参与度、监督力度。此外，指标的设计不仅要有法院自身纵向的比较，还要有不同法院之间横向的比较，以此增加可比性和竞争性。通过指标的运用来发现各个法院之间的差别，从而给予法院以激励机制。”何东建议，指标的设计应当配合法院审判案件的流程。诸如立案、庭审、裁判、执行等几个重要方面应当有相应的指标予以测评。最后，设计指标时要避免司法公开过程中的民粹主义，要考虑司法工作的性质和信息公开的界限，合理设计指标。

除了裁判文书的公开、指标设计科学性等问题外，第三方独立、客观的评估也起到了至关重要的作用。浙江省高院研究室主任魏新璋认为，“评估不是法院自说自话。中立的第三方得出的结论才有说服力、公信力。做这件事情，我们下了大决心，也有这个自信。”

记者了解到，浙江法院每年将委托中立的第三方评估机构，如高校和科研单位，对浙江法院司法公开的情况进行社会调查。调查对象分为诉讼参与人和社会公众两个组，前者在具体案件的当事人、律师、其他诉讼代理人中随机确定，后者从未参与诉讼的人大代表、政协委员、专家学者、一般社会公众中随机确定。最终计算出的阳光司法指数分值，每年向社会发布。

“要获得客观的评估结果，第三方应与法院没有直接或间接的职务、工作上的联系，这样可以减少第三方的顾忌，保证第三方评估过程的顺利与中立。”何东同时指出，第三方应当具备素质较高、理论扎实、经验丰富的研究团队。“这可以最大限度的减少评估人员参与评估工作的主观性，保证评估结果的客观、可信。”

以透明提升公信力

“司法公正必须是‘看得见的公正，司法权威必须是‘被认同的权威。”何东表示，浙江的司法透明指数实践是依法治国方略、执政公开透明原则在司法领域的演绎，是当前司法改革必然的逻辑延伸和各地法治评估活动推动的产物。

据了解，浙江省高院推出的阳光司法指数，其目的正是通过司法向公众开放的形式，公开、透明司法审判工作，使得司法机关的各项工作置于全社会的监督之下。

“阳光司法指数这一概念对树立中国的司法公信具有重要意义。”何东评价说。中国政法大学副校长、教授马怀德也认为，在倡导阳光司法的背景下推出司法透明指数这个可测量的指标体系，非常有意义。司法公开是提高司法公信的必由之路，是司法改革的重要突破口。

“阳光是最好的防腐剂，只有把司法权的内外行使尽可能置于阳光下，才能最大限度压缩潜规则的生存空间。”齐奇认为，按照公开审判的要求，能公开的全部公开，以阳光司法来提升司法公信力。

此次测评结果显示，浙江省81.6%的法院配置了同步视频室；案件查询系统普及率高，97.1%的法院在门户网站开通了此系统；各级法院通过电子屏、网站、微博等多种形式对外发布开庭公告，浙江省高院还开通了全省法院开庭公告查询平台。

“这套指数能直观反映和监测法院司法公开的状况，发挥导向作用，通过指数来倒逼司法工作。”魏新璋认为，只有做到公开，才能让当事人打一场明明白白、心服口服、有尊严的官司。

据悉，近年来，浙江省各地法院不断探索和深化“阳光司法”改革之路。海盐县法院多措并举着力推进“阳光司法”，逐步探索更进一步的庭审公开，比如LED直播庭审常态化，及在门户网站、官方微博上直播庭审。在改善硬件设施的同时，海盐县法院还竭力提升软件服务，利用多平台共促司法公开，进一步加强司法为民。东阳市法院组织编制《阳光司法执行工作规程》并建立阳光执行台账，重视执行公开的适度性与一致性，把握好公开适度的原则，保证执行信息在多个网站平台一致发布、及时更新。在此次测评中，东阳市法院执行公开指数以79分位列全省第十位，金华地区第一位。

当然，推进司法公开是一个系统工程和渐进的过程。现阶段，有的法院和法官还存在不愿意公开、惧怕公开的心理；不少法院信息化水平还较为落后，难以适应信息社会公开司法信息的要求；有的法院公开效果还不好，很多信息还难以获取。

“因此，为了更好地贯彻阳光司法指数，未来的司法工作除了为法官提供优良的司法条件，建立有效的法官职业保障体系（例如国外的高薪制、终身制），让法官敢于公开，敢于担负起司法公正的职责外，司法公开工作中心还是应该放在公开细则的制定上，正确协调阳光司法和严格把握保障公众知情权与维护公民隐私权和个人信息安全之间的关系。”何东说道。

齐奇认为，通过持续不断地推进阳光司法工作，让法官们认识到司法公开不是法院的权力，而是法定的义务，是一种责任，也是一项宪法原则。

“公开透明是现代政治的基本准则，而司法公开则可以在很大程度上遏制司法腐败和司法专横。”何东指出，阳光司法指数将推动司法公开走向精细化，有标准，看得见，这是浙江的法律人和法官们务实创新精神的体现，为阳光司法之路，提供了又一实践的路径。