管仲考核官员标准对我国公务员考核的启示

宋玉

摘 要：建设并完善公务员考核制度有助于提高公务员素质、对公务员队伍科学有效管理，我国公务员考核制度仍处于转型时期，还不够完善。公务员考核源自于我国古代对文官的考核，与古代官员考核制度的比较、借鉴能为公务员考核制度的发展与完善提供有益参考。

关键词：三本；公务员；考核制度；差异性

中图分类号：D691 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0011-02

我国公务员制度的建立和推行已初有成效，但距离制度的健全还有漫长的过程。对公务员的各项管理不但不能放松，还要加强。作为公务员管理的一项制度性的基础工作，公务员考核是公务员制度建设中的一个重要环节[1]。建立和完善公务员考核制度，有利于为公务员管理的其他环节打下基础和提供依据。2007年，我国颁布实行的《公务员考核规定》对公务员考核的原则、内容、方法等多方面做了较详尽的规定，是新中国成立以来，干部考核制度新成就的体现，既吸取了西方公务员制度先进成果，也有对我国古代官员考核制度的借鉴。“早在中国春秋时的管仲、百里奚，战国时各诸侯国国王所重用的大批能言善辩之士都可算作早期的文官。”[2]管仲为辅佐齐桓公成就霸业，根据自己的切身体会，鼓励齐国上下唯才是举，层层选拔考核。管仲更是在《管子·立政》篇阐述了国家用人时必须掌握的标准——三本：一曰德不当其位，二曰功不当其禄，三曰能不当其官。如果君主任用的人德行不能和所享爵位相称、功绩不能和所食俸禄相称、能力不能和所当官位相称，应及时削爵、停俸、罢官。符合“三本”的人才能被任用，已任用的官员定期用“三本”作为标准考核。管仲时期的官员考核标准用现在的视角衡量，依然有独到的学习和借鉴价值。

一、考核主体的主动求贤与人情关系

“天下不患无臣，患无君以使之”（《牧民》），考核主体很重要，天下从不缺少有德有才的臣民，只是慧眼识英才的君主太难寻。管子认为君主应该主动给臣民创造施展才能的空间，举贤任能的主体是国君，国大人多，国君不可能面对举国上下每个人，但国君能识贤臣用贤臣，听取百姓对诸臣功过反馈，奖功罚过。考核这些管理国家事务臣子的官德、能力、业绩等，选取贤能是国君应该主动去做的，依据的标准就是“三本”。周文王听闻吕尚贤名，亲自跑到渭水河畔求得运筹帷幄能臣；刘备放低姿态三顾茅庐寻得建国立邦贤人。历代贤明君主中从不缺主动求贤者，让贤能之士为国家所用，亦增进了民之福祉，贤臣与国君形成牢不可破的共进退关系。

青史留名的贤臣深得君主信任做出伟大业绩，总让后人觉得这些贤臣与君主关系好到非一般人能比，做什么都有靠山才一次次成功。其实君主们主动求贤所得贤臣并不是二者之间人情关系良好才重用贤臣，而是先有贤人在国民中的好口碑为国君所闻，君主之后才主动去求贤任能，被任用者的德行、功绩、能力都是百姓认同的，作为君主不能凭自己的好恶作为评判用人标准，评判的尺度是国人的认同，这其中只存在一种人情关系——百姓的赞许与国家的需要。上行下效，全国各地的人才在“三本”的标准下都会崭露头角，大才大责任，小才小担当，与百姓的人情关系是造福于民，与国君的人情关系是强大国家。从国家到地方，各级考核主体都做好分内职责，举贤任能，百姓也可用“三本”的标准审视国君、大臣和各级官吏是否德可当其位、功可当其禄、能可当其官。

制定公开层层选拔考核的标准，防止考核主体把考核当作以权谋私的工具，形成以自我权利为中心的势力团体，分裂公权力的行使并最终损害国家民众利益。损害民众利益就是损害国家的基础，《管子·小匡》记录管子回答桓公的话：士农工商，四民者，国之石民也。老百姓像柱石是国家的根本，若要治国兴邦成就霸业就不能离开国之基石，做有损国民的事。考核主体依据的只有标准，没有人情。

二、考核程序的严格遵守与执行态度

“凡孝悌、忠信、贤良、俊才，若在长家子弟、臣妾、仆役、宾客，则什伍以复于游宗，游宗以复于里尉，里尉以复于州长，州长以计于乡师，乡师以著于士师。”（《管子·立政》）对人才的推荐自下而上，推荐的依据是孝悌、忠信、贤良、俊才，而不是亲疏关系或背景。从什伍长到士师逐级推荐，遵守严格的程序，每级都要对下级的呈报认真核对，避免不合格者入选，“举荐人才的过程，实际上就是层层考核选拔的过程，到了中央，齐桓公又派专人分别管理选拔。”[3]避免了考核主体根据个人好恶评价核实对象。一种制度是否完美的实施，不在于内容的丰富精致、无所不包，重点在于执行过程的严格遵守和执行态度的认真，现代公务员考核制度或古代官员考核制度也不例外。

“凡上贤不过等，使能不兼官，罚有罪不独及，赏有功不兼与”（《管子·立政》），推举贤才不可越级，各级认真执行分内职务，被推举的贤才经严格考核方能任用，《管子·权修》谈到法度的重要性时亦涉及考核的认真慎重态度“法者，将用民能者也；将用民能者，则授官不可不审也；授官不审，则民闲其治”；欲治理国家就必须充分发挥人民才能，发挥人民才能就要慎重委派官职，委派官职不慎重、审人不清将导致人民背离其治理。对人才认真考核的目的预防用人不当以至人民怨怒、国将不国，官员的考核结果实事求是，不能轻率对待，德不当其位、功不当其禄、能不当其官者，无论出身何等尊贵都不应授予官职，反之，出身平凡的士农工商经过层层推荐试用合格，品德修养、功劳业绩、能力水准均达到“三本”要求，必须受到国家重用。

举荐和任用都是认真的过程，从举荐之初考核便开始了，以至到任、留用，考核主体审核评价严格执行，考核客体认真履职，以防用人不当的情况出现。

三、考核时限的及时性与内容的灵活性

现代公务员考核方法注重平时考核与定期考核的结合，把平时考核作为定期考核的基础，定期考核是平时考核的集中体现，二者共同展现公务员考核中工作实绩为重点的考核精神。管子生活的时代，达不到科学的管理，却已开始明确考核时长，“三月一复，六月一计，十二月一著。”（《管子·立政》）三个月一上报，六个月一汇总，十二个月一登记，逐级上报，逐级核实，从什伍长到士师再到中央各级都要遵循这一时限，其中任何一层审人不明，用人不当可及时查出，各种职位官员履职情况详细记录在案，优劣彰显，不合格的或不符合“三本”要求的削官降爵，名副其实或新涌现的人才及时得到嘉奖重用。持续不断的考核可以形成官员工作的动力，崇尚敬业精神进而形成官场良好风纪。endprint

管子为辅佐齐桓公富国强兵制定多种制度，几乎都顺畅实施，助齐国综合国力的迅速提升，管子因地制宜的指导思想在各方面充分发挥保障了国家的迅速发展，对官僚的考核内容处处散发超出时代的智慧。“修火宪，敬山泽、林薮、积草，夫财之所出，以时禁发焉。使民足于宫室之用，薪蒸之所积，虞师之事也。决水潦，通沟渎，修障防，安水藏，使时水虽过度，无害于五谷。岁虽凶旱，有所■获，司空之事也。……论百工，审时事，辨功苦，上完利，监一五乡，以时钧修焉，使刻镂文采，毋敢造于乡，工师之事也。”（《管子·立政》）考核“虞师”、“司空”、“司田”、“乡师”、“工师”等官员，从考核标准上来说无异要符合“三本”要求，考核依据的具体内容却因职而异，近似于公务员考核内容中的“绩”，对虞师进行考察和评价依据：制定防火的法令，禁止山泽林薮之处堆积枯草；对自然资源的出产，要按时封禁和开放，以使人民有充足的房屋建筑用材的柴草贮备；排涝蓄水，疏渠修坝保证旱涝保收则是考核司空的内容；巡视察看农业生产，抚慰农民安居乐业踏实生活是考核乡师之职的内容，考核内容与管辖范围不同的管理者职责紧密联系，在三本的考核标准下，考核内容丰富具体灵活，这种灵活并不是随意更改，不考察在这一职位上的人出身是否高贵、背景是否深厚，只看该职位应尽的职责，做出的业绩。对每种官职的管理内容具体化既是灵活性体现也方便对比选优汰劣。

四、管子选拔人才的考核制度对公务员考核的启示

建立完善的公务员考核制度，不仅可以对公务员工作做出合理评价，而且能督促公务员努力工作，积极进取，建设高素质的公务员队伍。国外公务员考核的先进经验或我国古代文官考核的良策都值得我们学习和借鉴。现代公务员考核源自于我国古代对文官的考核，管子制定的官员考核的制度对我国公务员考核制度的建设仍有所启示。

1.重视任前考核。现在，我国国家公务员考核也重视任前考核，主要体现在录用、调任、晋升考核方面，但在录用考核时，往往根据考核对象个人提交的信息或面试时短时间的口语能力做出判断，德、能、廉等方面很难真实反映。管子制定的考核制度在任前考核的要求上更强调考核主体的主动性，只要发现了孝悌、忠信、贤良、俊才，各级官吏就要层层举荐，“吏进之，君用之。有善无赏，有过无罚。吏不进，廉意。”（《管子·大匡》）考核官做好份内的事，对举荐给上一级的人自己都要先考核选拔，“管仲进而举言，上而见之于君，以卒年君举。”管仲要进一步与被选拔举荐的人谈话，然后上报与国君见面，不但考核主体积极参与，也给考察对象机会，在不同审视者面前展现德、绩、能，极大调动了被考核者主动参与意识。在举国上下识才举才的氛围下，各级官吏都会主动举荐，若官吏应荐不荐，则废除其职务。任前考核应成为考核的重要方式，帮助公务员机关筛选合适人才，杜绝庸才进入，增强公务员使用准确性。

2.重视道德。管子时代官德的重视对现代公务员道德建设仍有借鉴意义，孝悌、忠信、贤良都是从道德方面检验选拔出的人才，“德不当其位”更是从道德的要求考核官员，官德不高尚无法得到官位。目前我国社会经济高速发展，公务员道德教育常常无法适应新形势下的变化，其应起的作用大打折扣。“对公务员道德教育口头上强调重视，实际行动中却并不重视；应付各类检查验收时重于形式，而日常建设却无人抓无人管；考评公务员时强调道德标准而实际任用时并不重视。”[4]撇开形式抓实际是当务之急，任职前、任职期间思想道德教育均不可丢，多增加新近发生的公务员突出案例学习，明白无论“老虎”或“苍蝇”都是党和国家不能容忍的，逐级形成在统一规范内履行公职，健全完善的公务员道德风尚。

3.重视考核内容差异性。我国正在建立公务员绩效考核制度，但还不够完善，绩效考核是对公务员管理的重要环节，考核内容主要有德、能、勤、绩、廉五项。考核内容笼统概括，没有把公务员绩效考核与公务员所在的职位承担的职责和任务结合起来，结果自然难以反映公务员的真实素质，不利于公务员整体建设。“不同的职位根据不同的绩效考核内容，各有侧重地对公务员进行考核，有利于增强绩效考核的可操作性，从而获得科学合理的考核结论。”[5]管子制定官员考核内容时，对虞师、司空、乡师等官职考核内容因职而异，考核内容与职责紧密联系，有针对性。我国公务员考核德、能、勤、绩、廉五项内容可与公务员的本职工作结合起来，制定出的内容翔实具体，便于操作，对公务员工作绩效做出全面的评价和正确的衡量。

参考文献：

[1]舒放，王克良.国家公务员制度[M].北京：中国人民大学出版社，2011：93.

[2]赵瑞军.中国古代文官制度的统治功能及其对当今的启示[J].江西社会科学，2011（10）：122-126.

[3]程国政.管子雅话[M].武汉：长江文艺出版社，2003：297.

[4]刘清明.公务员道德建设探析[J].理论月刊，2005（1）：146-147.

[5]耿建亮.西方国家公务员绩效考核的经验及其借鉴价值[J].广西师范大学学报：哲学社会科学版，2010（1）：132-137.endprint