政府购买农村校车服务最优政策组合研究

江永清

(江西农业大学，南昌 330045)

政府购买农村校车服务最优政策组合研究

江永清

(江西农业大学，南昌 330045)

农村校车问题是当前农村教育安全的首要问题。依据政府购买公共服务的政策导向，立足于校车服务产出效率和安全保障双赢的基本目标，从基层政府财力状况和社会资源禀赋条件出发，提出政府购买校车服务需要解决的基本问题；通过文献分析和梳理，进一步明确研究的逻辑起点和政策创新的研究方向；在此基础上，从公共政策的复合性安排的视角，提出政府购买校车服务的效率与安全优化模型，试图运用DEA分析、主成分分析等方法对政府购买农村校车的政策工具的产出贡献率进行核算，明确按照产出最大化和安全机制最优化的原则，提供政府购买校车服务政策复合性安排和安全机制的适配的操作指南。

政府购买；校车服务；最优组合；政策创新

一、引言

农村校车问题是当前农村教育安全的首要问题。据不完全统计，我国每年学生交通事故高达3300多起，死伤人数达20000多人。[1]甘肃正宁县的校车事故死亡21名幼儿，江西贵溪校车事故死亡12幼儿。通过对74宗学生上学车辆安全事故数据分析，49%的校车事故发生在义务教育阶段，50%在幼儿园。[2]而根据公安部统计，近年来12岁以下儿童交通事故死亡人数占交通事故死亡总人数的5%，车内死亡人数占所有儿童交通事故死亡人数的16%,而这些死亡的儿童和幼儿70%以上来自农村。[3]我国农村中小学和学前教育规模大、农村学校多、基础条件差，保障校车安全是一项长期的艰巨任务。

当前农村校车安全虽然得到政府重视和政策支持，但是基层政府在校车服务中的角色缺位问题没有从根本上解决。国家《校车安全条例》(以下简称条例)提出：“建立多渠道筹措校车经费的机制，通过财政资助、税收优惠、鼓励社会捐赠等方式，按规定支持校车服务。”提出“依法设立的道路旅客运输经营企业、城市公共交通企业，以及根据县级以上地方人民政府规定设立的校车运营单位，可以提供校车服务。县级以上地方人民政府根据本地区实际情况，可以制定管理办法，组织依法取得道路旅客运输经营许可的个体经营者提供校车服务。”教育部、公安部等20个部门联合要求各地贯彻落实《条例》，按照“保障学生就近入学、寄宿制学校入学、公共交通满足入学、提供校车服务”依次优先的原则，把校车服务重点放在确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区。由此可见，政府提供农村校车服务作为一项法定职责，具体的提供和购买形式可以形式多样，进行政府购买校车服务政策的复合性安排(Compound Arrangement)最核心的目标在于最大程度上解决校车安全问题。

据有关部门统计，我国中小学生2亿多人，需要乘坐校车的有9000多万，需要200万辆正规校车，而合格营运的校车不足10万辆，需要投资近3000亿，而每年的养护成本高达1500亿。[4]而学前教育蓬勃兴起，大量的农村幼儿园校车需求更加巨大。在财力拮据的条件下，通过政策优化设计和复合性安排，基层政府可以通过把有效的资源投入到收益最大的政策组合中，从而“少还钱，多办事”。政府购买农村校车服务不仅在于产出的最大化，关键在于安全机制的优化，达到效率与安全兼顾的目标。而这显然需要从校车安全的自身规律和政策有效组合的统筹考虑，政策复合性安排与安全机制同步设计，进一步理清政府在购买校车公共服务的责任区间，从而科学地对政府购买校车服务组合设计出不同类型的安全控制机制，实现激励相容和有效控制。

二、政府购买农村校车服务政策研究的逻辑起点

国内对于政府购买公共服务的研究近年来随实践探索而兴起。随着校车安全问题日益凸显，校车服务和安全问题研究成果也日渐丰富。当前，农村校车服务研究主要集中在校车的提供制度安排和安全管理两个方面，而校车服务研究本身就是安全问题所催化而来。

一是农村中小学布局视角下政府校车服务研究。新一轮学校布局调整政策实施以来，农村学生远距离上学引发的交通安全问题引起社会广泛关注。农村学校布局调整，校车安全建设与服务势在必行。由于撤点并校的现实需要妥善安排好学生上学的交通问题。农村地区“黑校车”“校车超载”等现象屡禁不止，反映出农村现有校车运行机制的严重缺陷。(雷万鹏、徐璐2011，袁贵林2012，李立2012)

二是对于校车服务的实践模式研究。校车服务的实践模式研究有“二模式”、“三模式”和“四模式”说，“四模式”主要指学校自营、政府全资购车学校代理经营、无政府补贴的营利性组织经营、有政府补贴的营利性组织经营四种。目前，无政府补贴的营利性组织经营模式在市场中所占比例最大。由于校车服务盈利水平较低，在市场化运作情况下，营利性组织对于校车服务市场的推动促进作用比较有限，这种运营模式很难持续。[5]按照政府对校车承担管理责任的程度划分，目前国内推行校车的地区主要采取三种模式：一是完全市场化模式，二是半市场化，三是政府主导模式。[6]大部分农村学校采取这种无为而治的模式。这种模式是指私人缔结合约租车上学，家长与运输者签订协议，学生按照市场价格付费乘坐校车。三模式从实践出发，分析完全市场化的“西丰模式”、国有化与市场化相结合的“新民模式”和完全国有化的“桓仁模式”。[7]有的分析政府购买校车服务资金问题、管理问题、责任主体不明确等问题给校车的安全运行带来了隐患。[8]有学者采用数据包络分析方法(DEA)对昆明地区3种模式涉及到的7个运营机构进行相对效率损失的评价。两种运营模式即：一是校车服务外包，二是参考其他城市组建专业的校车服务公司。[9]还有的则从有效供给的角度，分析校车服务的问题(赵建国，2013)，有的则从成本转嫁政策视角对校车服务进行研究，支出校车服务的政策重构问题。(祝小宁，陈小真2013)

三是校车安全保障的管理机制研究。有的从对运营者的责任管理角度，提出校车运营者与购买者签订校车安全责任合同管理方式。[10]有的则从合格驾驶员教育管理角度，提出驾驶人学习交通安全法律法规以及安全防范、应急处置和应急救援知识；有的则从校车安全管理制度，建立管理台账，对校车的日常运行维护与检修、驾驶人遵章守则及其审验、交通事故与安全教育等进行跟踪管理。有的从规划路线管理入手，从合理设计路线，调配校车驾驶人和随车照管人员，跟接送车辆荷载人数以及学生居住地分布等情况，科学合理地确定每一辆学生接送车辆的承载人数，做到定人、定车、定座、定路线，尽量减少时安全隐患。

四是农村校车服务的政府治理责任研究。从校车属性及利益补偿原则看，“政府应承担起农村校车发展的主要责任。建立政府主导、责任共担的运行机制是我国农村校车发展的必然选择。”[11]从执行层面看，有的强调部门协同，依靠政府各部门的协调配合，在校车监管、安全标准、责任分配上尽快出台实施细则，使各地校车能按标准投入到应用中。[12]地方政府要积极配合，尽快完善管理条例细则，明确校车事故责任主体；管理协调好社会营运车辆。[13]有的强调政府的组织协调职能：“社会营运车辆必然是一支无法取代的力量，政府必须联合各部门引导好这支力量，让其能够为校车工程、为教育服务，避免其为赚取黑心钱超载超速而导致悲剧的不断发生。”[14]“农村学校校车的现状，是政府教育经费投入不足引起的，”各地并没有把'校车'作为一项重要的交通基础设施来安排专项资金。“[15]因为农村家庭经济实力有限，家长大多不愿付较高的交通费。收费低廉, 促使这些车辆的车主从利益考虑采取不办手续或用二手病车来减少支出。[16]应在政府监管下，实行政府购买服务或服务外包，鼓励社会力量参与，形成政府与市场有机结合的校车运营机制。因此，建立以政府部门为主导，市场和社会各界共同参与，多方协调与合作的综合性治理过程和途径，能最大程度的减少和避免校车安全事故的发生。[17]

五是校车安全的技术保障研究。有的强调科学运筹，校车路径优化问题是校车系统研究的重要组成部分,合理优化校车的运行路线，能够降低校车的运营成本，提高服务质量。[18]有的强调技术支持，研究开发一个实用的校车管理系统，方便师生员工的乘坐；时间段、车费支付、校车路线查询通过网络操作实现。[19]应根据现有的汽车视频监控系统，针对校车的特殊需求，融合3G网络通信、GPS、视频编解码、双码流等技术，设计校车的视频监控系统。[20]有的强调信息系统，在已有的道路网络算法的理论基础上，提出一个基于GIS道路网络分析的校车最优路径方案规划算法。[21]”采用 GPRS 网络传输技术、GPS 定位技术、J2EE 平台、GIS 技术、M2M协议和 VRP 算法技术，实现对多台校车车载 GPS 终端目标的位置跟踪，并记录校车运行情况，统计校车在不同时段的乘坐人数，将数据整理分析得到校车行驶路线的优化调度方案。[22]

六是从农村校车安全的制度与立法角度研究。主要结合校车安全《条例》和校车管理制度层面分析制度上的缺陷及其在实施中的主要问题，从基础性政策制定与制度构建来解决校车安全问题(丁之华2010，黄俊辉2012，马立2012)。“农村校车的发展与城市相比，发展的比较缓慢，尤其是对造成农村校车安全问题的教育资源配置不公问题。”[23]校车事故频频发生，“黑校车”屡禁不止，其根本原因还是在于教育发展的不平衡、教育资源配置的不均衡。而儿童校车服务实际上是儿童安全福利，是一种社会公平和保障制度，需要根据福利公平要求进行社会政策调整(吴鹏飞，2012)。

七是对国外校车服务购买进行研究。美国校车服务主要模式有两种：即学区自办校车服务和外包校车服务。[24]美国政府早已将校车运行纳入公益行列，校车所需费用是由财政扶持，各级政府财政对校车产业给予一定的补贴，每年每个学生的校车补助500多美元，学生免费乘坐校车。由各州政府的教育委员会规定路线，招标拍卖经营权，运营环节就交给了市场，政府只需用政策来调动社会资本的积极性和稳定性，校车需求也就得到了满足。[25]巴西联邦政府、州政府和县政府对校车服务的经费支持。“由于财政能力差异，一些财政能力强的地方政府对农村校车的支出达到校车经费总量的25%。”[26]农村学校目前绝大部分没有真正意义上的专有的校车，因此，这一规定的出台，显得无以着陆。孩子们对“校车”的需求因学校财力不济而陷入困境，学生家长依旧只能租用私自改装的便宜车接送学生。国外校车服务购买研究还有综合性研究(李江红，2012)，泰国校车安全研究(刘亚娜，2013)，美国校车安全管理与学区组织服务(丁之华2013，吴淑萍2012)，英国校车安全管理与服务研究(阚维，2013)。

诚然，农村校车问题研究形成了大量的文献，为本研究提供了很好的基础。目前，政府购买农村校车服务仍然还有一些重要的问题需要深入研究：一是政府购买校车服务是一种复合型的制度安排,不是政府和市场的一种单向选择，而是一种灵活的政策组合，尤其是在不同的资源和财力约束下如何进行购买的组合，实现购买的服务产出最大化。国外虽然关注了校车民营化和市场化的校车产出，这只是政策安排的一部分。况且，中国正处在社会转型时期，是在特殊的城乡二元背景下校车问题，农村校车服务与国外的城市校车服务在政策安排和管理手段都有巨大的国情和历史差异。国内研究虽然对不同的购买模式和政策进行了介绍和研究，但是政府购买服务的政策工具非常丰富，购买的组合具有动态性和相对有效性，如何根据时间和环境变量变迁调整购买组合还需要进一步回答。二是当前校车服务的购买模式研究缺乏综合技术分析，缺乏对各种模式产出绩效和安全绩效进行评价，还不能很好地解决校车服务的资源约束与购买政策组合最优化，计算出每一种适用的资源条件的购买组合类别。而校车安全管理研究，当前主要是技术性的，侧重日常运行管理。而校车运筹规划管理则主要是从单个单位校车运行的成本和产出管理。本研究所提出的政策“产出”，是政府的购买政策对校车服务的社会产出，是对整个购买校车服务的政策催化结果。三是政府购买农村校车服务政策组合不同，由此造成安全责任机制和安全风险可控程度、安全管理薄弱环节差异明显。如何通过科学的分析，进而将资源约束、购买政策、现实组合、安全要素、安全机制进行分析，从而实现服务产出的最大化、安全保障的最优化的双重目标仍然值得进行深入研究。

三、政府购买农村校车服务最优政策组合的技术路径

在对国内学者研究的综合评价的基础上，我们按照提出问题——分析问题——解决问题的思路来设计技术路线，进一步明晰政府购买农村校车服务的研究方法和研究步骤问题，进而为校车服务政策的创新提供支撑(详见图1)：

图1 政府购买农村校车服务政策研究技术路线图

(一)基础数据收集与分析“提出问题”

主要通过国际经验和国内实践探索的调查分析和比较分析，从社会转型和城乡一体化发展的大背景下，提出政府购买农村校车服务的现实性问题。通过描述性分析，把握我国农村校车服务问题的阶段性特征，寻找合理的理论支持和经验借鉴之道。通过比较分析、实地走访、问卷调查进一步明晰我国政府购买农村校车服务的薄弱环节及其深刻教训。在此基础上，提出新时期农村校车服务需要研究的重大问题。主要是进行文献分析、比较分析等各个层面理论研究与问题描述，广泛收集、仔细甄别、认真梳理、科学比较数据和资料。从而能够对政府购买服务理论在农村校车服务领域的适用性和国际经验的可借鉴性进行甄别。而实地调查和问卷调查则是对选择的样本区域进行农村校车服务问题的实际一手资料的收集和整理分析，从而能够准确把握问题，准确提出研究要解决的问题。

1、具体方法配置

表1 政府购买校车服务问题界定的研究方法

2、调查样本的选择

表2 政府购买校车服务政策调研样本选择

3、问卷调查与数据收集

根据DEA分析方法和主成分分析方法的需要，设计不同的量表和问卷来收集数据和资料，具体问卷见附件。

一是作为校车服务模式评价的DEA分析方法，按照需要统一设计问卷，定量指标按照直接收集的原则进行收集。非定量指标进行成本法和市场价格换算成定量指标。

其中：产出指标Y1，Y2分别为正规校车服务座位数/万人次、伤亡率/万人次，可以直接统计计算；X3、X4、X5分别为政府直接购买、政府补贴、政府奖励，可直接通过财政数据进行问卷调查中收集，X6、X7、X等指标分别为政府管制、社区服务、志愿者服务按照人员投入、物力损耗、时间成本等指标进行量化成货币成本。对于部分政策工具没有使用的则投入变量为0处理。

二是作为校车服务政策工具的主成分分析数据收集。与DEA分析同步进行，主成分分析的数据主要解决政策工具贡献率(也即是因子负荷)问题，产出则只有校车服务，即Y1为正规校车服务座位数/万人次。因此，DEA数据采集过程包含了主成分分析数据采集，只是基于DEA的有效政策组合中分类出高效组合的样本指标，进行数据的专门化处理，将有效政策组合的同一模式的300个样本数据进行再分析。300个数据高于通常要求的20倍于主成份要素样本，符合信度和效度的要求。

三是校车安全风险环节的主成分分析收据收集。鉴于校车安全风险环节评估的直接统计比较困难，需要采取量表的方法进行收集数据。下表为分层分析方法(AHP)设计量表：

表3 农村校车安全要素分层分析调查表 下列各组比较要素，对于“农村校车安全”的相对重要性如何？

(二)运用科学方法和技术工具“分析问题”

1、政府购买农村校车服务的DEA分析。主要是对国内政府购买校车服务的模式和政策组合进行数据包络分析。回答不同购买政策组合或模式的绩效如何，同一模式不同县乡政府购买校车服务绩效如何？此研究方法主要解决实证研究中的绩效评估和政策组合评价问题。

将调查统计对象1200家乡村幼儿园和中小学作为待评价的对象 (又称之为n个决策单元DMU )，每个决策单元都有m种类型的政策投入及s种类型的校车产出，它们所对应的权重向量分别记为:V=(v1,v2,……，vm)T，U=(u1,u2,……us)T。这n个决策单元中第j个的投入和产出量用向量分别记作：

Xj=(X1j,X2j,X3j,……Xij)T，Yj=(y1j,y2j,y3j,……yrj)T，j=1,2,3……n

其中：Xij为第j个决策单元对第i种类型输入的投入总量，Yrj为第j个决策单元对第r种类型输出的产出总量，且Xij, Yij>0，Vi为第i种输入指标的权重系数，Ur为第r种产出指标的权重系数，且Vi,Ur≧0。则每个决策单元DMU投入与产出比的相对效率评价指数如下:

模型中xij，yij为通过对选取调研县乡政府样本的学校问卷调查获得，确定一组最佳的权向量v和u，使第j个决策单元的效率值hj最大。这个最大的效率评价值是该决策单元相对于其他决策单元来说不可能更高的相对效率评价值。我们限定所有的hj值(j=1,2,…,n)不超过1，即max hj≤1。这意味着，若第k个决策单元hk=1，则该决策单元相对于其他决策单元来说生产率最高，或者说这一系统是相对而言有效的；若hk<1，那么该决策单元相对于其他决策单元来说，生产率还有待于提高，或者说这一购买政策组合还不是最有效的。

2、政府购买农村校车服务政策工具主成分分析。影响校车服务的政策因素很多，不可能全部纳入分析。为此主成分分析能够有效简化并分析80%以上的政策要素。校车购买政策主成分分析主要以校车服务购买政策的各政策工具要素作为自变量，校车服务产出作为因变量，进行主成分因素(因子)分析，分析模型中各政策变量对校车服务产出的贡献率多少。政府直接提供、政府参股、政府特许、政府补贴、政府奖励、政府规制、社区、志愿服务等政策工具的投入数据主要是从实际问卷调查的提取，并结合AMOS软件等工具处理分析，进而得出农村校车服务政策要素各自的产出系数。也就是说每一个系数实际上的产出多少。结合DEA分析结果，进一步可以指出各地模式政策组合的科学性和合理性。

我们在影响政府购买校车服务产出Yt因素中引入9个政策变量。即：X2政府直接提供，X3政府控股，X4政府补贴， X5政府奖励，X6政府规制，X7市场化服务, X8志愿者服务与社区合作。β1为一常数，ut为残差。

Yt=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+β6X6+β7X7+β8X8+ut……

对于预选定的1200个农村校车服务样本资料，观测个变量x1,x2,……xp(主要为若干个影响校车产出的政策要素)，1200个数据资料建立的矩阵，将农村校车服务的P个观测变量综合成为P个新的变量(综合变量)，根据计算结果，可以得出F1为影响校车服务产出的第一主成分，F2为校车服务产出的第二主成分，依此类推，有第P个影响校车主成分。

(三)基于最优政策组合的安全保障机制设计“解决问题”

一是对校车安全进行风险节点评估。对农村校车的安全风险环节进行解析，将农村校车服务按照流程分为若干节点：线路规划、车辆配置、司乘责任、技术装备、运行使用、保养维护等，采用调查量表的方法，运用德尔菲法，从政府决策、部门执行、主体营运、家长配合、社会协同等多元主体中收集意见，进行模糊评价的分层分析，按照参与多元主体均衡分配权重，最终计算出政策组合的综合风险要素和系数。

二是对政策组合进行整体风险估价。根据政府购买校车服务的多种机制，如政府直接提供、政府股份投入、政府补贴、政府奖励等多种政策组合进行风险的整体评估。不同的政策组合的风险分布不一样，主体的责任分配需要进行调整，达到责任和风险的平衡，使每一个风险节点和薄弱环节能够达到加强，实现基于整体安全产出最优化的安全机制保障。

三是针对性进行安全控制机制的适配设计。依照不同的政策搭配构成的校车服务模式和风险综合评估，对安全控制机制进行激励相容性设计。主要包括五类机制：(1)基于责任风险共担的多中心合作治理机制。(2)基于教育机构、法人、受托人、司乘人员管理的微观激励机制。(3)基于安全风险综合评估的战略调整机制。包括出于安全战略考量的教育布局、线路规划、车辆标准、服务竞争动态调整机制。(4)基于资源约束条件的安全技术与信息系统的财政资金杠杆机制设计。(5)基于生命安全高于一切的农村校车利益相关者的教育、培训机制。

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(编辑：李志文)

2014-07-28

江西省十二五社科规划项目(14GL38)。

江永清(1976-)，湖北大冶人，北京大学管理学博士，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，研究方向为地方政府治理与政策分析。

D625

B

2095-7238(2014)10-0014-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.003