网络治理视野下的政府决策

樊 钉

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

网络治理视野下的政府决策

樊 钉

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

网络治理是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要组成部分，其基本要求是实现政府和社会多元主体公共参与，最大限度地激发社会活力，实现自我维护、自我管理。从传统的网络监管到符合时代发展方向的网络治理，可以有多种思路，从提高决策科学性，增强政府治理能力的角度看，可以考虑建立三种机制实现网络治理，即“政府-网民”应答互动机制、“政府-民间”第三方参与的网络舆情分析机制、“评估-纠错-问责”衔接机制。

网络监管；网络治理；决策系统；舆情；机制

长期以来，我国网络管理强调信息监控，重“堵”轻“疏”，一方面政出多门——1996年至今，网络监管涉及国务院新闻办、公安部、文化部等14个部门，先后出台50多部法律法规；另一方面手段单一——封、删、关等措施既有违虚拟世界规则，又忽略了网络连通国际的特点，容易被外媒冠以“言论管制”之名。特别是近年来，围绕官员腐败、政府公信力缺失、社会弱势群体救助等敏感话题，各种“网络事件”瞬间激发强大的舆论压力，对各级政府的决策应对能力形成了巨大的挑战。

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理体系”的完整内涵，既包含对现实世界物质生产实践、社会政治实践和科学文化实践，又应该包含对虚拟实践，即网络的综合治理[1]。中国互联网发展20年，网民规模迅速达到6.18亿，网络普及率45.8%，手机网民规模达5亿[2]。面对这样一支异军突起的社会参与力量，如何从传统的“网络监管”，转变为适应市场经济发展、多元主体共同参与的“网络治理”，是公共行政研究的新课题。

学术界对于加强网络治理的讨论建议很多，但从提高治理能力角度，寻找一个既健全网络治理又强化政府决策适应能力的两全方案的研究论证还很少，本文试图在这一领域作些许尝试。之所以将“决策”与“治理能力”挂钩，并从中寻找提高网络治理的方案是因为：党的十六届四中全会第一次将提高决策科学性作为提高执政能力的重要内容写入会议决议；党的十八大报告16次、十八届三中全会14次强调“决策”问题，充分表明了决策在“治理能力”建设中的重要作用。分析网络与决策关系，从决策系统建设角度寻找实现网络治理的方案，可以从以下两方面入手。

一、网络改变了政府决策的哪些环节

网络对政府决策的影响主要体现在两方面：一是政府部门主动运用网络技术改进传统行政方式，尤其信息传递方式，进而影响决策，即通常所说的“电子政务”；二是社会公众以网络为平台，对公共事务发表意见建议，进而产生舆论压力，影响政府决策[3]，即所谓“网络问政”、“网络监督”。本文主要涉及第二方面，即如何化被动为主动，既提高决策能力，又加强网络治理。

人民网和《人民日报》的一项调查显示，87.9%的网民关注网络监督，当遭遇社会不良现象时，93.3%的网民选择网络曝光[4]。这表明，我国网民的政治参与手段以“监督”、“维权”为主，政府主动引导网民参与重大决策的情况并不普遍。换言之，网民不是通过直接参与，而是通过舆论施压的方式影响政府决策。这是本文研究的基本前提：网络舆论是从外部环境角度影响政府决策的，政府决策自控的基本面并没有改变。

(一)网络改变了决策信息来源和传播方式

政府的传统信息采集方式往往自下而上，通过专门渠道汇集到决策者手中；决策结果的发布则采用自上而下方式，社会公众大多属于被动接受者。这种信息来源和传播方式基本属于链状或环状模式，其最大特点是信息从源头产生，在每个节点都有可能被选择性地接收(削减)和传播，造成信息衰减，也就是现实生活中所谓的“政策截留”、“政策歪曲”。

网络从理论上实现了多主体对信息资源的实时共享(见图1)，尽管同样存在不同主体对信息理解的偏差，但起码有一点可以保证，即每个接收端在产生疑问的时候都可以随时查询原生信息，最大限度地减少人为因素的信息衰减或放大。这给我们的一个重要启示是：政府如果想最大限度地确保政令畅通，最有效的方式就是建立与公众的直接互动机制，第一时间用老百姓听得懂的话说明情况、表明态度、提出方案、承担责任，减少中间环节，避免拖沓延误。

信息传播方式的改变对政府和网民来说，同时带来了利弊共生的两个方面。对政府而言，信息来源渠道无限拓宽，为机构精简创造了条件，但同时，舆情甄别的难度也加大了。原因何在？有学者根据近年来《中国互联网络发展状况统计报告》统计分析，认为网民中城市居民、青年学生、初中以下学历者居多，民意群体存在结构性失衡，城乡分布存在“数字鸿沟”，因此网络舆论缺乏民意代表性[5]，甚至是“精英决策”取代了“平民决策”[6]。

图1 传统信息沟通模式与网络信息沟通模式

对此，应一分为二地看待。首先，网民分布是一个知识选择的自然结果，单纯以网民性别、学历、年龄结构，判断民意表达是否完整是不科学的，民意表达和政府决策更不能简单划等号。人类政治实践史上，除古希腊城邦制国家实行直接民主外，任何其他形态国家的决策权都不是由统治阶级全体成员共同执掌的，都必须让渡给本阶级的少数精英代表来掌握并运行。因此，绝大多数决策实质上都是“精英决策”，很少有字面含义上的“平民决策”。其次，网民作为现代信息传播方式的掌握者，不论性别、年龄结构如何，都代表了民意的时代脉搏。如果政府真的想要试探某一项决策的民意基础的话，完全可以通过技术手段，科学设计抽样调查范围，明确特定目标群体，从而过滤掉不具有代表性的网民。因此，舆情信息甄别难度大的真正原因不在网民结构是否合理，而在于作为政策目标群体的网民是否关注政府行为，是否愿意政治参与，在于政府信息处理能力是否适应网络治理要求。换言之，政府需要通过各种手段的宣传动员，提高政策目标群体的参与度，提高自身信息处理的能力。目前来看，各级政府自我定位还停留在实体管理层面，停留在“官”与“民”、“管”与“被管”的阶段，没有真正进入到虚拟空间的网络治理模式。

网络对于网民的改变同样存在正负两方面。正效应是网民的意见表达渠道拓宽了：自媒体时代，每个人的意见都有可能直接反应到决策者那里，不必经过层层过滤。负效应是海量信息的“滚雪球效应”，使人们自我判断、自我表达能力反而降低了。在通讯技术蓬勃发展的今天，人们普遍感到信息来自四面八方，碎片化的被动接受越来越多，静心阅读一本书、一则完整消息的时间越来越少，独立判断能力越来越弱。网民的盲从心理更加明显：不足20%的意见领袖主导着某个观点，推波助澜，甚至左右网络舆论的走势[7]，很少有人会追根溯源查问真相。CNNIC第21次《中国互联网发展统计报告》显示，只有25.4%的网民点击过政府网站，其中查看新闻和信息占据绝大多数，而参与民意调查的只占0.8%。这一方面表明，政府通过网络平台有效发出正面声音的能力还不强，另一方面也说明政府在关系民生的重大决策环节上，有效发动公众参与还不够。

(二)网上舆论加剧了决策的时限压力

决策过程在理论上包含“查找问题”、“明确目标”、“拟定备选方案”、“方案选择”、“决策执行和评估”五个环节。网络舆论通过强大的压力“倒逼”政府在决策过程中与公众保持互动(见图2)。这种打破常规、既来不及“查明问题”又来不及“拟定备选方案”、在高度时间压力和信息不确定情况下作出应对的决策，带有“危机决策”的某些特性。但是不是真的有那么多“危机”需要政府来“决策”呢？这首先需要弄清危机决策的概念。

图2 网络舆论影响下的决策系统

关于什么是危机决策，国内学界还没有权威的概念界定。荷兰科学家罗森塔尔在定义“危机”的概念时指出：危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”[8]。换言之，危机决策包含了政府对“危机”的主观判断和应对措施两个方面。多数情况下，有“应急预案”的决策都不属于危机决策，“启动预案”的行为本身只是一种常规决策。只有决策者感觉到危机的压力，并且不得不在时间紧张和信息极度不确定情况下作出的决策才属于“危机决策”。

细分近年来政府在网络舆论“倒逼”情景下采取的应对措施中，很多实质上属于“危机公关”，真正需要作出决策并以落实政策方式进行“制度性回应”的并不多[8]。例如在“华南虎事件”和“躲猫猫事件”中，网民表达的实质是对政府部门遇事遮遮掩掩、拖沓敷衍态度的愤怒，是对政府公信力的质疑。政府部门只要坦诚、及时应对，维护公民知情权，完全没有必要上升到更高的决策层面。而“孙志刚事件”和“三鹿毒奶粉事件”才真正动用了决策议程：前者推动国务院2003年颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着执行20多年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止；后者促进国家成立食品安全委员会，出台行业生产监督标准。

网络舆论在客观上并没有直接干预政府决策的基本面，但为什么近年来各级政府部门却疲于应付各种各样的舆情危机？为什么很多本来可以通过常规手段处置的突发事件最终扩大蔓延，演变为一场又一场“危机”呢？原因是政府部门还处于“头疼医头，脚疼治脚”的状态，还没有建立起一套持续、动态的甄别和分类系统，将各种突发事件应对过程中具有规律性、经验性的内容及时归并到“应急预案”范畴，从而把更多注意力集中到新发问题上。只有通过持续不断地学习和创新，把网络事件的应对作为一个过程，不断细分和归并，才能真正提高网络事件的决策处断能力。

二、如何构建适应网络治理的决策体制和机制

根据联合国互联网治理工作组(Working Group on Internet Governance, WGIG)的定义，“网络治理就是政府、企业和民间团体从各自角度出发，制定并共同遵守的原则、规范、决策和制度安排，藉以影响互联网的发展和改革模式。”根据这一概念，网络治理至少应具备这样几个特征：(1)治理不是管理，治理的主体不仅包括政府，而且包括企业、民间团体等共同参与；(2)治理不是制定一系列规则束之高阁，而是一个持续互动的过程；(3)治理不是监控，而是协调，通过协调，影响互联网的改革和发展。

推进网络治理体系建设，不能再仅仅停留在信息监管层面，而是要法治和德治并重，对接国内规则和国际规则，理顺各个网络主体权责，突出政府与社会多元主体公共参与，最大限度地激发社会活力，实现自我维护和自我管理。提高政府网络治理能力，要消除以往职能分工碎片化的倾向，打破部门、层级界限，加强无缝隙对接和虚拟化政府建设，提供一种以适应公众需求为导向的全方位覆盖的公共服务。完善与网络治理相适应的决策系统，重点应加强三个机制建设。

(一)“政府-网民”应答互动机制

虚拟世界的基本规则之一是及时应答。第一时间“跟帖”、“回帖”、“结帖”，既可以炒热一个话题，也可以熄灭一场纷争。在网络时代，缺乏回应和互动，会对政府公信力构成严重威胁。网民会自然而然地形成一种思维定式：当自身利益得不到及时解决的时候，最有效的方式就是通过网络把问题夸大、炒热，通过制造强大的舆论压力越级影响到高层，采用超常规方式，甚至牺牲公平、正义的程序来解决一己之私。这种“新式越级信访”对政府科学决策构成了严重干扰。应答机制是决策系统建设的重要补充，更是适应网络治理的应有之计。它不仅可以帮助决策者深入了解民情，而且可以引导公众政治参与，提高决策科学性。

应答机制建设主要涉及三方面内容，并且三者必须同步推进，缺一不可：

1.观念。观念转变对各级政府工作人员至关重要，是网络治理的基础和前提。很多政府工作人员缺乏新媒体素养，对网络舆论恐惧、畏难或厌烦，视其为洪水猛兽，没有掌握网络沟通的规律和特点，一遇问题就想当然地封、堵、瞒、蒙，工作方法简单粗暴；或者对网络舆情重要性认识不足，把握舆情演变动向迟钝，错失沟通解决问题的最佳时机。观念转变不能指望毕其功于一役，而要靠制度、靠教育、靠引导，长期渐进。

2.手段。用何种方式互动应答最有效，一直是政府工作的着力点。传统的宣传手段包括政府公报、新闻发布会及广播、电视、报纸、杂志等公共媒体。近年来，为适应网络新媒体发展的要求，政务微博建设突飞猛进。截至2013年12月底，新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家网站共建立政务微博客账号258737个，增速从2011年的776%，2012年的249%下降到2013年的46%[10]。政务微博建设容易产生两个问题：一是硬件上马容易，“软件”跟进困难，或者“新瓶装旧酒，”官话套话不改，或者流于形式，变成“哑巴微博”、“僵尸微博”；二是片面的手段更新赶不上技术发展的速度，很快又造成新的落伍。2013年《中国互联网络发展状况统计报告》显示，微博、社交网站及论坛等互联网的使用率已经开始呈现下降趋势，而类似即时通信等以社交元素为基础的平台应用快速崛起。技术手段的被动跟进显然不是解决问题的唯一办法，政府在开发新的即时通信式发布平台的同时，还应思考一个问题：如何更有效地引导网民主动参与大政方针决策，把公众眼球吸引到主流媒体上来。如果政府网、政务微博还继续停留在发布已知的、既成事实信息的话，平台再新也不会吸引公众注意。只有把关系民生的决策方案“听证会”摆到网上，公开征求民意，才会让应答机制活起来、火起来，让政府网络治理真正到位。

3.内容。政府回应不可能包打天下，也不能避重就轻、绕圈子讲空话。虽然不同的网络热点的应答方式各不相同，但网络回应的基本规则只有一个，就是讲真话、实话。具体来说：一是“政府要做什么”，把施政的目标、手段、可行性和风险度告知公众；二是“政府应该做什么但暂时还做不到”，把轻重缓急、困难制约主动、坦诚地跟老百姓交底；三是“政府不应该做什么”，哪些事情超越了政府职能，越权而为反会侵犯公众权益；四是“政府希望公众一起来做什么”，社会治理的基本要求是官民并举，多方参与，只有公众真正参与，网络蓄积的正能量才会越聚越多，逐渐抵消负面、消极的杂音[11]。

(二)“政府-民间”第三方参与的网络舆情分析机制

网络舆情的形成和演化，既有规律，又有各自相对独立的演变机理。网络治理视野下的舆情分析机制应该具备三个条件：一是反应快速，二是客观中立，三是方法科学。网络舆情分析不应再走层层传递，逐级上报的老路。舆情分析部门应该尽量与决策部门相对分离，不戴“有色眼镜”，以第三方眼光，既关注“大V”观点，又关心草根疾苦，不放大虚假信息和偏激声音，立足严谨的数据分析，剔除“网络水军”的杂音和虚假信息，实事求是地还原真实民意。

满足以上三个条件的舆情分析部门，应该从民间培育和发掘。政府无论成立多少“网络舆情监测”机构，都无法从根本上解决由于纵向层级和横向部门分工造成的“三不管”和“真空地带”。很多政府部门由于部门利益原因，在信息搜集和处理过程中更难以做到客观中立。解决政府管理分工碎片化，实现治理的无缝隙连接，只能引入第三方参与。可以成为“第三方”的机构包括：高校、科研院所等公共信息服务和准信息服务事业单位；各种社会、市场调查和咨询机构等有偿服务性民间组织；各类行业协会、学会等行业性信息服务团体等。可以采用项目委托、课题招标、税收优惠等手段，吸引和鼓励这些组织参与网络舆情分析。

舆情分析不是在“社会问题”和“决策问题”之间形成一张简单的过滤网，而是要发挥双向调节职能。不论政府内设还是第三方舆情分析部门，都必须建立案例分析总结和长效利用机制。一方面，对网民发帖科学总结，对其诉求主题进行定期分类归纳，找出规律，整合各种意见、建议和政府中短期目标之间的关系，从而使舆情建议发挥积极作用；另一方面，对政府应对和决策程序、方案进行总结、归类，不断形成各种应对危机的“预案”集，使新、旧问题和解决方案之间形成良性的导流环，便于决策者科学、快捷择案，也便于网民和公众了解同类型问题解决之道，避免重复出现的“社会问题”改头换面不断堆积。

(三)“评估-纠错-问责”衔接机制

长期以来，我国决策评估以政府为主导，缺乏公众参与，没有建立起科学合理的评估机制，更没有使“评估”和“纠错”、“问责”形成一条链接。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“对重大改革尤其是涉及人民群众切身利益的改革决策，要建立社会稳定评估机制。”建立重大决策社会稳定评估机制，就是对涉及群众利益的重大决策在出台前、实施中可能的因素进行先期预测、分析和评估，尽可能减少影响社会稳定的因素，对决策失误及时纠错，防止危害扩大化，问责相关责任人。网络治理视野下的决策评估重点要解决三个问题：

1.谁来评。除决策者和执行者外，还应吸收专业学术团体、研究机构和决策目标群体参与。通常来讲，决策目标群体(群众)从自利益角度出发，会对决策的目标、程序、结果有不同理解，甚至偏离公共利益的根本目标。引导决策目标群体参与评估，首先要讲求政治宣传和群众动员的方式方法。只有政府和目标群体通过磨合，实现根本利益出发点一致，才有可能进行评估和互动。其次，要采用科学的手段，剥离直接利益群体、间接利益群体和非关联群体的意见，避免交叉干扰评估结果。近年来，我国很多城市在建设垃圾焚烧处理厂过程中，屡屡遭遇当地群众反对甚至引发严重冲突。事实上，垃圾焚烧处理项目在世界各大城市都有先例。同样的项目在国外没有引起大的反对，原因就在于先期动员。例如，英国政府将垃圾管理权与社区利益相结合，推动当地社区共同拥有垃圾处理厂的所有权，在这个前提下，再辅以各种配套宣传动员和保障措施。这些方法为我国提供了宝贵经验。

2.评什么。评估应以合法性、有效性(有没有价值)、必要性(有没有需要)和可行性(有没有条件)为前提，在关系民生的重大问题上，尤其要通过评估让网民和公众了解决策是否代表大多数人的根本利益、现实利益和长远利益，是否超越政府财力，及可能出现的问题是否有应对预案等。评估的过程实质上也是一个政府宣传的过程。

3.怎么评。包括评估的标准、方法、步骤。网络治理视野下的政府决策，不能再单纯追求结果，还要注重过程。评估方案、程序公开透明，在评估之前就对评估本身广泛征求民意必不可少。

决策评估不是为评估而评估，而是要将评估与纠错、评估与问责结合起来，使评估真正发挥效用。尤其要注意的是，“评估-纠错-问责”三者主体不能混淆，不能因为动员社会力量广泛参与而混淆了政府和市场各自的职能分工。网络治理视野下的“问责”尤其要区分网络监督主体和行政问责主体的权责关系。现实生活中，常常出现这样一种情况：但凡有网民、媒体介入形成舆论压力，政府便以“民愤极大”为由，加重对责任者的处罚。应该说，这不是法治社会的正常现象。问责本身是政府治理的一种手段，包括法律、纪律和道德三个层面，执行这三种问责的部门应该以司法、党政机关为主。 “打铁还需自身硬”，网络治理下的决策问责应强化人民代表大会对同级政府的问责、行政系统的内部问责、司法系统独立问责等等——唯其如此，监督与问责才能常态化、深入化，政府的公信力也才能真正得到提高。

[1]中共中央宣传部理论局.马克思主义哲学十讲[M].北京：党建读物出版社，学习出版社，2013.

[2]张紫.第33次中国互联网络发展状况统计报告[J].计算机与网络，2014(02).

[3]靳德涛.网络舆论对我国公共决策的影响研究[D]. 开封：河南大学，2009.

[4]程少华，傅丁根，等.网络监督：蓬勃中呼唤规范[N].人民日报，2009-02-03(008).

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[8]Rosenthal Uriel，Chares Michael.Coping With Crises; the Management of Disaster[M]. Springfield: Charles C.Thomas，1989.

[9]李放，韩志明.政府回应中的紧张性及其解析：以网络公共事件为视角的分析[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(01)：1-8.

[10]丁艺，王益民，余坦. 2013年中国政务微博评估报告:发展特点与建议[J].电子政务，2014(05).

[11]杨禹.政府决不能只说好听的话[N].环球时报，2014-04-11(015).

(编辑：李 磊)

2014-05-22

樊钉(1972- )，云南昆明人，博士，中国人民大学公共管理学院副研究员，主要研究方向：行政决策。

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2095-7238(2014)10-0001-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.001