户籍“变脸”刚刚开始

陈丹

2014年7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出改革目标：“到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”

一石激起千层浪。其中，“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口”尤为引人注目，从此，农业户口与非农业户口以及由此衍生的蓝印户口将被载入历史史册，城市与农村居民身份实现统一，城乡分隔的根基开始瓦解。毫不夸张地说，此次《意见》将会是中国户籍改革的一次大跨越，它为新型城镇化的进一步发展，注入了积极元素，值得各界关注。

长期以来，户籍制度改革推进缓慢，那么，此次的大跨越会否顺利解开城乡二元结构的“绳结”，为中国未来进一步的城镇化发展扫清障碍？户籍改革在此时推进，对中国当下发展新型城镇化究竟有着哪些突出意义？当前的户籍制度改革如何具体落实？《新民周刊》专访了人口学研究领域的资深专家、复旦大学社会发展与公共政策学院任远教授。

谁在害怕“成本”？

《新民周刊》：当前整体性地推动户籍制度改革，是否意味着户籍制度已经不适应现在社会经济的发展？

任远：我国的户籍制度改革总体上是不断改革和有序推进的，但户籍制度严重滞后于城镇化发展和人口迁移流动，而且滞后性表现得越来越出突出，却是不争的事实。它具体表现在非户籍人口在城镇中的比重越来越大，折射出加快户籍制度改革的必要性和急迫性。

户籍制度造成城乡、区域和不同人口群体之间福利分配的不平等，限制了人口的流动性，不利于自由流动的劳动力市场的形成，并加剧城乡分化的扩大。同时，农民工的户籍限制使得流动人口虽然在城市长期居住和稳定就业，但难以实现市民化和保障其社会权利。和本地人口相比，流动人口中多数很难被纳入城市的基本社会保障，遭受明显的制度排斥和差别性对待，从而扩大了城市内部的社会分化。

如果说我国城镇化发展的第一阶段的主要任务是非农化，通过吸纳大量农村低成本劳动力来推动工业化发展，并由此支持了中国经济发展的奇迹；那么如何推动流动人口市民化就成为城镇化发展的第二阶段的核心任务。通过市民化来保障移民福利、减少结构性社会分化，促进城乡之间和城市内部的社会整合，同时也只有通过市民化创造出新的中产阶级，才能为中国经济发展提供积极的内需动力。这些说明，当前我国户籍制度改革缓慢已经成为限制城镇化发展和经济社会发展的突出的制度壁垒。

《新民周刊》：新型城镇化提出城镇化要实现以人为核心的城镇化，实现人的城镇化。户籍制度改革与这个目标之间是怎样的关系？

任远：如果说改革开放以来第一个时期的城镇化主要依靠低成本的劳动力的“非农化的城镇化”，那么中国城镇化的未来发展则需要通过户籍制度改革，进入“市民化的城镇化”的阶段。

2013年中国城镇化率为53.7%，即长期居住在城镇人口比重占国家总人口的53.7%，但如果以户籍人口的来衡量，才35%。第六次全国人口普查数据表明，我国城镇中离开所在乡镇的非本地户籍人口有2.3亿，另外还有大量在本地城镇中从事非农就业的离土不离乡的农民工。正是由于户籍制度的身份限制，使得虽然数字上的人口城镇化水平很高，但真实的城镇化和城市生活转型的城镇化水平还远远未到。

因此，当前的城镇化水平在相当程度上表现为一种“虚假的城镇化”，或者称之为“浅的城镇化”，真正落实“人的城镇化”才是城镇化发展的任务，是新型城镇化的核心内容。如果没有配套的户籍改革，城镇化就只是一种社会分化的城镇化，而且这种社会分化是不可持续的。

新型城镇化的核心包括重视移民在内的所有城乡居民公共福利和利益需求的提高，对经济发展而言，新型城镇化更加强调社会结构的整合性和人的需求和福利。

《新民周刊》：但是流入地政府会把户籍制度改革带来的改变看做很高的成本。您认为当前户籍改革的主要困难和瓶颈是什么？

任远：“成本说”是制约户籍制度改革的重要因素。我认为，当前户籍改革的最大困难是地方政府首先要正确认识户籍改革和城市发展的关系、移民和城市的关系、城镇化发展和城乡结构变化的规律性。中国社科院、国务院发展研究中心等机构都研究估计了城镇化和户籍改革的成本，对成本的估算从十几万亿到数十万亿元不等。对于“成本”的担心使得地方政府对于户籍改革具有抵抗情绪，以至于有调查说绝大多数地方政府不愿意进行户籍改革。

其实，移民对于城市创造的贡献远远大于从城市再分配中得到的收益；第二，所谓移民城镇化中的成本，包括教育、卫生、保障等，一定程度上是城市发展的社会投资、是对人力资本的投资，是对城市劳动力再生产的投资。地方政府要正确认识移民是城市发展的动力，对缓解城市人口结构老龄化的具有替代性迁移的作用，移民对城市财富总体增长具有贡献，并因此对所有居民的福利进步具有积极意义。

户籍改革和推动农村转移人口的市民化，不仅是城市正义的必要体现，也是有利于城市自身的长远成长。只有在观念上重新思考移民和城市的关系，将户籍改革理解为推动我国城镇化的一种动力来源，这样户籍改革才能形成社会共同行动。

户籍制度改革的困难还在于户籍是城乡二元结构的载体，户籍制度撤出以后的城乡制度安排、城乡社会管理体系的构造如何实现，是户籍改革的难点，也是综合配套的户籍改革的具体内容。其改革的困难还受到区域发展不平衡、地方性的财政体制和中央地方的财权事权的统一等各个方面，因此户籍改革要求实现整体性制度重构，并在整体性制度重构中推动城乡一体化和新型城镇化发展。

农转非仅仅是起点

《新民周刊》：非农业户口统一为居民户口，是否意味着户籍制度改革的完成？户籍改革完成最终方向和目标是什么？endprint

任远：取消农业户口和非农业户口，实行城乡统一的居民户口登记体制，并不意味着户籍制度改革的完成，如果是这样户籍改革也太容易了。我倒觉得，取消农业和非农业身份，恰恰是户籍制度改革的开始。户籍制度改革的实质是需要打破以身份为依托的公共服务和社会管理体制，而户籍改革的目标是户籍制度要回归其作为居民居住登记制度的本来含义。

事实上，本世纪初以来，一些地区已实施过取消农业户口和非农业户口的探索，但由于社会福利和公共服务仍然内在地依托城市和农村的身份差别，因此这样的所谓“取消农业户口和非农业户口，统一称呼为城乡居民”的改革，只是一种“换汤不换药”的障眼法。户籍制度是城乡体制的载体制度，作为系统性改革，需要与之相关联的是社会福利制度、公共服务制度、城乡土地制度、中央和地方的财政体制以及不同行政区区域协调合作制度的整体改革。

户籍改革的真正完成需要改变户口的身份差别性的福利和公共服务体制，这需要通过推动城乡一体化和区域一体化发展，建设依托于国民身份的福利和国家管理体制，促进居民平等的福利和公共服务供给，促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。只有真正回归到居住登记制度，破除城乡二元结构差别、实现城乡一体化，户籍改革才算大功告成。

因此户籍制度改革的实现就在户籍制度之外了。户籍制度包括狭义和广义，狭义的户籍体制就是居住地登记制度，居住地登记制度任何国家都不会取消，从条件性的户籍制度过渡到自由等级的居住地登记制度是户籍改革的方向和目标。但我们说的户籍制度是城乡二元结构和福利体制的身份制度，是对市场体制隔离的制度壁垒，这样的户籍制度需要逐步退出城乡发展，户籍制度改革的实施就成为一个杠杆，通过它撬动新型城镇化的综合改革，并成为推动中国发展的力量。

《新民周刊》：在这个复杂的户籍制度改革进程中，您有哪些意见和建议？

任远：中国城镇化的制度改革要有渐进性，同时要有整体观。推动户籍制度改革的综合性系统改革，应该从四个路径着手努力：第一，户籍制度目前是公共服务和社会福利的载体制度，因此需要使城乡就业、教育培训、健康卫生、社会保障、财产权利等逐步和户口身份脱钩；第二，脱钩以后的公共服务和福利需要在居住地落地，对包括非户籍人口的居住人口逐步实现公共服务的属地化和均等化；第三，通过周密细致的条件户籍，包括对居住证的积分制度建设，构造制度化通道，有序扩大将外来移民逐步吸纳为本地市民；第四，推动与户籍制度相联系的福利制度和公共服务制度，包括中央地方财政体制、地区财政体制的综合配套改革。上述四个路径互为条件，应该同时推进，不可偏废。

难点在大城市

《新民周刊》：《意见》里明确提出了不同城市规模要有差别性的户籍改革政策政策。您如何看待“积分落户”，在积分落户中需要注意什么？

任远：实际上，中国户籍制度改革的难点和重点，或者是攻坚战，就是大城市和特大城市的户籍改革。积分制适用于类似广东、上海和北京等大量跨地区人口迁移流动的人口管理和户籍制度改革方案。积分制提供了一个选择性的渠道，逐步向部分城市需要的人口打开大门。因此在户籍制度的实施中，除了要考虑城市部门的选择，就是发展人才户籍；也要考虑民生户籍，也就是积分制也需要让在城市稳定居住、长期居住的人口群体逐步有办法进入城市，例如外来媳妇，她们可能很难有很高的“积分”，但是户籍对她们生活的意义是实实在在的具体民生。积分体系也应该更加偏向于创新创业的人口，积分落户的制度安排是可以进一步完善的。

最近广东实行的“积分入户”，为特大城市流动人口逐步有序进入城市提供了有价值的借鉴。“积分入户”本质上还是一种“条件户籍”，相对于传统的落户条件如政策移民、投资移民、技术移民，如知青返回城落实户口、购买住房、符合技术条件的人才入户，积分入户考虑了更加综合的指标。

例如在广东实行的积分入户政策中还将流动人口的工作年限、纳税的情况、缴纳社会保障的情况、参加志愿者和献血的社会贡献、遵纪守法的情况等纳入积分考量。积分入户的指标显然更加综合，更加灵活，避免了单独投资购房指标、或者片面性的人才指标的不足。积分制有利于城市通过“毛细血管”将所需要的优秀人才逐步吸纳进来。积分制也提出了贡献导向，鼓励流动人口对城市的社会经济做出贡献，这些都很有积极意义。

其实，积分制的人口管理体制包括两种，一种是积分落户，一种是积分福利体制。

积分落户制度是从2010年以后广东开始进行的探索。上海2009年开展了居住证转户籍的改革，当时被评价为“户籍新政”，现在看来步伐不算快的。2012年上海开始居住证积分体系，实际上没有提积分入户，只是一种居住证福利体制，根据不同的积分享受不同的福利，有些居住证积分据说可以享受到类似于户籍的福利；如果这样，与提供给这些居民城市户籍也无差别。总体来看，我国大城市和特大城市的积分落户的改革还是比较保守，积分制度的计分、入户标准的调节不宜过紧、不宜过于僵化。

设计积分制度是一回事，关键是在行动上要努力使居住证和积分制度成为推动户籍改革的制度渠道，使得外来移民通过积分体制能够有机会、有条件过渡到城市体系中去，并在这个过渡过程中逐步融入，提供渐进的福利。积分入户要有利于推动大城市的户籍改革，并成为大城市户籍改革的组成部分。北京的积分落户制度应该来说还在探讨，没有实施，可以吸纳其他地区的成功经验、失败的不足，使得居住证制度和积分体制能够真正成为推动户籍的杠杆，而不是成为阻碍户籍改革的制度安排。endprint