预算管理有寸进

任晓兰

《预算法》素有经济宪法之称，随着近十年来对《预算法》讨论的不断深化，社会公众对财政预算的观念也在不断地进行着更新与重塑。从基层学校校车的配置到地方治理中桥梁、道路的建设，从三公消费中的隐形腐败到房产税、遗产税等每一种税赋的开征，原来，这些关涉到每个人切身利益的大事小情，都可以在国家财政预算的治理理念与模式中，找到对应的解读。

近日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修订《预算法》的决定。回顾我国《预算法》修订的历史，可谓一波三折。现行《预算法》是1994年通过的，事实上早在1997年就有过修法动议，如果从2004年正式启动修订程序开始算起，之后又经历了2009年重启《预算法》修订，2011年《预算法》修正案草案初审，2012年6月二审稿的主要内容被公开，直至今年的4月21日全国人大常委会法律委员会再次起草《预算法》修正案草案，《预算法》修订已经跨越了十年、历经了三届人大。

在很大意义上，《预算法》修正案的难产，正说明了财政预算对于国家治理的基础性地位，它的每一句表述，都可能直接牵扯到国家的兴衰、民众的福祉，国家理财之事甚大，治国应以理财为核心，正是现代国家的基本理念。新修订的《预算法》在落实全口径预算、逐步实现财政预算透明公开、规范政府间的转移支付、加强人大对预算决算的审查和监督、规范地方政府债务以及规范地方政府预算执行等问题上，对法律条款都进行了有益的修正。

在落实全口径预算方面，修订后的《预算法》，明确政府的全部收入和支出都应当纳入预算，而且政府的支出必须以已经批准的预算为依据。同时，明确了“一般公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”和“社会保险基金预算”的定义、编制原则以及四者之间的关系，明确了全口径预算的内容。

在预算公开方面，新修订的《预算法》要求既要实现预算过程的公开，还要实现预算内容的公开。在预算过程方面，从预算开始到执行、调整、决算乃至审计，这些过程都要公开；在预算内容方面，预算、预算调整、决算，部门预算、决算、报表，在预算执行中的政府采购，审计部门对预算执行情况和财政收支情况的审计工作报告，诸如这些情况都需要公开。也就是说，除了国家《保密法》规定属于国家秘密的内容以外，《预算法》规定的所有内容都是应公开的，这些新的举措无疑是一种进步。

尤其值得一提的是，为了能够加强和落实人大对政府预算的监督，新修订的《预算法》特别注意在预算审查监督过程中发挥基层人大的作用。还记得，2012年审计署对18个省54个县的财政性资金进行调查，发现仅有一个县没有违规，这与目前我国县级人大对本级政府预算监督乏力有很大关系。我国县级政府财权小而事责大，预算管理较为粗放，多数县没有将所有政府性收支纳入预算管理，预算偏离度高。与此同时，县级人大对政府的财政行为普遍存在监督不力的情况，县级财政性收入结构不尽合理，专项资金管理存在制度性隐患，央企红利使用效益不高。事实上，县级人大代表直接选举产生，具有在广泛民意基础上审议和讨论政府预算的组织架构，但县级人大并没有能够在预算监督中发挥主导作用，县级人大对各项政府预算的监督水平层次不齐。

那么，如何以人大自身组织建设为着眼点，落实县级人大全口径预决算监督，规范地方政府财政行为呢？新修订的《预算法》，也为此提供了一个机遇，那就是要求“县、乡级人大在审查预算草案之前，人大可以组织代表听取选民和社会各方面的意见”，因为县乡人大代表是直选出来的，直接对选民负责，更能够汲取和整合社会公众的意见，以此来实现基层政府预算的民主与公开。

诚然，新修订的《预算法》也有一些不尽如人意的地方，但是任何的改革都不可能一蹴而就，新的《预算法》还需要在法律运行的过程中，真正发挥其自身的作用，落实问责机制，使之成为一部“活法”，以此来逐步实现现代国家治理的进程。

（作者系天津财经大学副教授）endprint