论环境影响评价制度中的公众参与

裴铮 周赛

x摘要：面对当今环境问题，预防为主的原则成为现代环境法的基本原则。环境影响评价制度正充分体现了预防为主这一原则，有利于促进经济社会与环境的可持续发展。而科学的环境影响评价制度，必须依赖公众的广泛参与。本文论述了现有法律制度下和现实中公众参与的不足和问题，并结合新环保法对公众参与制度的完善和发展提出观点和建议。

关键词：环境影响评价制度；公众参与；新环保法

一、我国环境影响评价制度中公众参与的不足和问题

（一）公众参与环评的对象范围过于狭窄和笼统。我国《环境影响评价法》相关规定中，公众参与环评的对象范围仅仅局限在除国家规定需要保密的情形之外，可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划和对环境可能造成重大影响的建设项目。范围的狭窄性说明了公众参与范围的广度的不足，不利于调动公众参与及充分集中表达意见的积极性。

（二）公众参与环评的过程的不充分性。《环境影响评价法》将公众参与限定在审批前进行，在专项规划中编写报告书和专家审批阶段排除了公众参与；在建设项目的环评中项目的可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段没有公众的参与。并且环评单位也没有将环评后期信息向公众公开。不利于公众对环评过程进行有效监督，也不利于提高环境影响评价的效率和科学性。

（三）公众参与环境影响评价缺乏法定程序的保障和司法救济保障。我国现阶段的《环境影响评价法》仅仅提到进行专项规划的政府和建设项目方应当在审批前举行论证会、听证会或其他方式来征求有关单位、专家和公众的意见。但是对于公众参与没有进行具体的程序性规定，过于笼统且操作性低。环评法中也没有建立对违反环评制度的公众参与的行为的法律责任，没有赋予公众寻求环境权益受不法侵害时的司法救济保障。

（四）我国公众参与环境影响评价的意识还比较淡薄。虽然我国在90年代以來的环境立法中开始关注公众参与环境影响评价的精神，但是相比较西方国家来说起步较晚，与西方国家差距很大。环境立法无法满足社会经济发展的需求，公众的环境意识也相对之后。实际情况中公众参与环评意识的缺乏，无法对环境影响评价制度形成有效地帮助。

二、对于完善我国环境影响评价制度的公众参与的观点和建议

面对环境影响评价制度中的公众参与出现的众多问题和不足，2014年出台的新《环境保护法》（以下简称“新环保法”）做出了一些补充和完善的规定，这对本文笔者对于环评中公众参与的观点和建议有很大帮助。另外，通过了解多方学者对环评制度中公众参与机制完善的建议和构想，以及借鉴世界各国特别是美国的公众参与环评制度，笔者可以提出以下几点建议：

（一）应当具体明确公众参与环评主体的范围，扩大公众参与环评对象的范围。

新环保法第53条第一款规定，公民、法人和其它组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。可见，与之前的环评法和环保法相比，对于公众的主体范围加以明确。并且公众能够参与被置于积极主动的地位，对于环境评价给予了公众充分表达意见的权利。但在后续的相关立法中，应当就公众如何行使获取环境信息、参与和监督环境保护的权利进行具体完善的规定。此外，为了使公众能够有更多和更充分的机会参与到环境影响评价中来，将政策和一般规划归入环境影响评价公众参与的范围势在必行。

（二）加强政府和建设的信息公开，完善公众意见反馈完善机制。

根据新环保法第53条第二款，各级人民政府及其他环境保护主管部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序。新环保法第五十六条规定，建设单位应当在建设项目编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。

从中可以看出，新环保法规定环保部门公开政府信息和建设单位在编制环境影响报告书时就应当向受影响公众公开说明情况和征求意见，有利于公众充分参与环评的过程。但是，公众参与反馈机制还不完善，因此，笔者认为要对决策公开后的信息作进一步的评价和意见反馈，这有利于进一步提高环评结论的合理性和科学性。

（三）应当完善和加强公众参与环境影响评价的程序形式和司法救济保障机制

无论是旧环保法、环评法，还是新环保法，都没有明确规定的公众参与环评的具体程序形式。这对于公众切实和具有可操作性地参与到环评中来，环保部门、建设单位方与公众进行双向交流都是不利的。这是因为公正而合理的程序设计是实体权利得以实现的保障，公众权利的行使如果没有具体的程序作保障，只能是一种空想。因此，从立法上应当完善公众参与环境影响评价的程序形式，对公众参与方式作出具体的规定，用程序公正来保障实体公正，保障法律有效实施。

新环保法第65条和第67条分别对环境影响评价部门在有关环境服务活动中弄虚作假等违法行为和环保部门应当依法公开环境信息而未公开的等违法行为规定了其相应的法律责任和行政问责制度。由此，公众对于规划部门、负责建设项目环评的环评部门的监督作用大大增强，当其侵害公众环境权益时，公众可以向法院提起诉讼，得到司法救济保障。

（四）加强环保宣传教育，培养和提高公众参与环保和环评意识。

新环保法第6条和58条规定了公民增强环境保护意识的要求，公民、单位和政府的环保义务以及社会组织的公益诉讼制度。笔者认为，规定公民的环保义务，能够使公民认识到环境保护是实现当代和后代子孙可持续发展的途径和方式，积极参与环境影响评价，充分行使自己的环境民主权利，正是实现经济社会可持续发展的切实行动方式之一。同时，环境保护的社会宣传教育能够使公众自觉地提高环保意识，能够主动地参与到环评中来，这也是公众环保意识较强的体现和目标。

参考文献：

[1]环境与资源保护法（第二版）.周珂.北京：中国人民大学出版社，2009，42。

[2] 论我国环境影响评价制度中的公众参与程序的问题[J].李东方.法制与社会，2013

[3]环境影响评估的公众参与：法规范的要求与现实的考虑. 叶俊荣.台湾月旦出版公司，1993，第222页。

[4] 环境影响评价制度中的公众参与[J].何飞.长春师范学院学报（人文社会科学版），2013，

作者简介：裴铮（1993—），女，河南新乡人，河南师范大学法学院民商法专业本科生