论开放式决策的意义及基本原则

付玉联

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

论开放式决策的意义及基本原则

付玉联

(四川大学 公共管理学院，四川 成都 610064)

开放式决策本质上是一种以公民为导向，以增进政府决策科学性与合法性为目标的现代民主决策模式。它不仅是实现公共决策价值目标的内生动力，也是发展社会主义协商民主的题中应有之义，还体现了推进政府治理能力现代化的基本要求。当前，对开放式决策的理论研究与实践探索要遵循法治、程序正义与实质正义相结合，民主与效率相统一以及权责一致的基本原则。

公民;政府;开放式决策;基本原则

改革开放以来，我国经济利益主体多元化和社会事务复杂化趋势不断增强。在经济社会和技术手段日益发展的背景下，越来越多的公民渴望并积极参与到社会事务的管理中来。由是，作为对社会价值和利益进行权威性调整与分配的主要工具，公共政策如何积极吸纳和反映公民诉求，增强其科学性、民主性与合法性，成为各级政府面临的重大理论与实践问题。党的十八大报告指出，要通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛开展协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力;要坚持把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性;坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制与程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责与纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策，都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法，都要坚决防止和纠正。

一、开放式决策的意义

近年来，先后在杭州和四川推行的开放式决策无疑是对上述课题的积极探索。但到目前为止，学术界相关的理论研究还较少，对开放式决策内涵的把握也不一致。有学者认为，开放式决策是指政府在进行重大行政决策时，充分听取、吸纳公众意见，并将之作为行政决策的重要参考，以实现行政决策公开、透明以及政府与公众有机互动的一种决策方式。通过对实践的反思，笔者认为，开放式决策本质上是一种以公民为导向，以增进政府决策科学性与合法性为目标的现代民主决策模式。与传统政府决策相比，开放式决策在决策主体、客体及过程等方面都有很大差异(见表1)，是对传统政策决策的扬弃。而作为对政府工作的创新探索，开放式决策有着重要的理论与实践意义。

表1 传统政府决策与开放式决策比较分析

(一)开放式决策是实现公共决策价值目标的内生动力。

通常情况下，公共决策是为了解决某一社会问题而对公共政策进行的选择。决策过程的民主程度、决策本身的科学与否以及民众对决策的认同与可接受性，构成了公共决策三个永恒的价值维度，也即是公共决策的民主性、科学性与合法性。从实践上看，开放式决策为实现上述三大价值目标起到了助推器的作用。

1．开放式决策源于“以民为本”的基本理念，在决策过程中充分引入“公民参与”。如杭州市提出了“以民主促民主”的口号，政府在决策之前，通过网络公开向市民群众广泛征求意见;决策时，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，列席人员与网民可以发言(发帖)表达意见，直接参与市政府的决策过程。整个过程体现了“重视民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的民本理念，是落实公民参政议政权利的重要体现，有效推动了公共决策的民主化。

2．开放式决策有助于提升决策的科学化水平。在决策事项提出阶段，公民、法人或其他组织可向政府有关部门提出事项建议，主管部门在充分衡量事项建议的必要性和可行性基础上才会启动决策程序。这就能够保证决策事项极大地体现人民的切身需求与急迫愿望，从而避免政治精英“拍脑袋”决策现象的发生。在决策方案规划和抉择过程中，政府提供机会让市民代表、团体代表、专家学者和人大代表等充分表达其利益诉求，通过陈述、讨论、协商等形式，去粗取精，去伪存真，汇聚政策共识，从而使决策更具科学性。

3．任何一项公共决策都必须以公民的认同与接受为前提。开放式决策的协商民主内核，决策程序公开透明，方案抉择中的有效参与、民主协商以及相互妥协等，构成了政府决策的合法性内容。在决策具有较高认同和共识的基础上，这不仅能够减少决策的实施成本，同时还能够使政策效果最大化。

(二)开放式决策是发展社会主义协商民主的题中应有之义。

十八大报告首次指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。作为一种创新的政府决策模式和社会治理方式，开放式决策与协商民主的密切联系使之成为发展社会主义协商民主的题中应有之义。

1．开放式决策体现了社会主义协商民主的价值理念。在主体上，开放式决策让广大群众特别是利益相关者参与其中，充分体现了协商民主的广泛性。在参与过程中，政府以公平公开的方式征集大家的诉求，其中尤其重视尊重和保障社会弱势群体的权益。如《夹江县人民政府开放式决策程序规定》要求，通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体和公众的意见，确保利益相关群体尤其是残疾人、失业者等社会群体的意见平等表达，这充分体现出协商民主所具有的包容性和真实性。同时，整个化解分歧、凝聚共识的决策过程还贯穿着协商民主所蕴含的“对话”、“妥协”等政治理念。

2．开放式决策丰富了社会主义协商民主的基本内容。总的来看，开放式决策选取重大公共事务或民生问题，让各个社会阶层和主体参与政府决策会议，整个过程以网上民意征集、电视媒体报道、宣传栏公示等“看得见的方式”进行，详细回答了协商什么、与谁协商、怎样协商等实际问题。同时，各种有关开放式决策的规章制度以及程序化运作，也推进了协商民主广泛、多层、制度化发展。

3．开放式决策是协商民主在我国政治社会生活中的“开花结果”。社会主义协商民主是在人民内部就重大公共事务或涉及群众切身利益的事项进行协商解决，开放式决策正是这一内涵的具体表现，是这种民主形式在公共决策层面的具体化、可操作化。

(三)开放式决策是推进政府治理能力现代化的基本要求。

改革开放30多年来，我国社会发生了翻天覆地的变化，政府治理也面临着巨大考验，甚至一度出现了治理危机。党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。当前，推进国家治理体系和治理能力现代化的关键，就在于建设服务型政府和法治政府，从而实现政府治理能力的现代化。毫无疑问，开放式决策集中体现了新时期推进政府治理能力现代化的基本要求。

首先，从传统闭门决策到开放式决策的过程体现了政府治理理念的巨大进步。普通群众特别是利益相关者参与政府决策，这实质上是与政府分享公共决策权力，本身就表明了各级政府正在转变“为民做主”、“替民决策”的旧观念，体现出现代政府治理的民本理念与服务意识。不仅如此，随着国家逐渐承担起公共利益托管人的角色，现代社会的治理变为一个协调、掌舵、施加影响并且平衡相关利益体相互行为的一个过程。开放式决策中的政府以公共利益托管人的角色，提供平台让各参与主体表达利益诉求。期间，政府对争论和博弈进行调停与化解，凝聚共识，最终制定出台令各方都满意的决策。这也体现出了“互动”、“协调”等现代治理元素。

在决策事项提出、意见征求、方案抉择等阶段，广大群众都能够直接或间接地参与其中，对政府决策施加影响，这符合治理理论所倡导的“治理主体多元化”。同时，决策全程公开透明，政府通过报刊、广播、电视等新闻媒体公示决策方案草案，通过政府门户网站同步直播决策会议等，更表明了政府试图以“看得见”的方式去实现善治。

最后，不管是公民通过网络提出决策事项、还是报名参会以及在会议上进行视频连线，还是政府的信息公开公示，都表明现代信息技术和工具在政府治理中的作用正不断强化。政府对这些现代治理技术与工具的重视与运用，不仅是传统治理所欠缺的方面，更适应了现代治理提出的基本要求。

二、开放式决策的基本原则

开放式决策的基本原则是指贯彻决策过程始终，体现其基本理念与价值，指导具体行为的基本准则。一般来说，开放式决策体现为政府在涉及公众利益的重大行政事项的决策中，让相关利益主体参与决策事项的提出、草案起草、审议、结果反馈等一系列过程，而这一过程必须要有一套科学合理的基本原则来进行引导。其意义和功能主要有两个方面:第一，开放式决策的基本原则可以指导决策的全过程，任何相关行为都必须遵守和执行;第二，开放式决策的基本原则是制定有关开放式决策规章制度的主要依据，同时也是适用、解释相关规范的基本依据。

(一)法治原则。

作为一项治国理政的基本方式，法治能够将社会问题和矛盾纳入到制度化、规范化解决的轨道上来，避免人治的专断性和随意性。因此，在开放式决策中贯彻法治原则具有十分重要的意义。当前，要减轻公民参与的偶然性、盲目性以及难以持续性所带来的消极后果，避免出现“人存政举、人亡政息”的政策中断，只有不断强化官民的法治理念，着力推进开放式决策的法制建设，切实推行依法决策。这主要包括几个方面的内容:第一，要出台明确的程序规定，将决策事项的选择标准、信息公开的内容与形式、公民参与的主要途径、代表的遴选等方面规范化、制度化、常态化;第二，要加强对开放式决策过程的媒体监督、群众监督，建立一套公民参与决策的评估指标，建立健全决策问责与纠错制度，让公民参与真正落到实处、产生实效;第三，在条件成熟的时候，要及时将有关经验和成果以制度的形式固定下来，上升为地方性法规与规章，并逐渐推广;第四，要始终将法治精神和理念贯穿到开放式决策的实践探索中去，将其纳入到法治政府建设的总体框架中来推进和完善。

(二)程序正义与实质正义相结合原则。

现实中，政府决策往往表现为对社会利益的调整，此中，公民不光关注自己能够获取到的实际利益，同时更关心相对收益，亦即与他人相比较的情况，这就要求政府决策在追求实质正义的同时，也必须关注程序正义。就二者关系而言，实质正义是公共政策追求的目标，而程序正义是公共政策目标实现的手段。正如一句广为传诵的箴言:“正义不仅应得到实现，而且要以看得见的方式加以实现。”开放式决策改变了以往政府闭门决策的模式，不仅以公开透明的方式保证公民的知情权，还切实保障了公民在政府治理中直接行使参与权。这就纠正了以往政府决策只注重实质正义的错误倾向，体现了决策中的程序正义。当前，我国正处于社会转型时期，社会阶层分化、利益冲突激烈。程序正义可以让相关者都能够以平等的机会发言，从而增强大家对政府决策的信服和认同。当然，对程序正义的追求并不意味着以牺牲实质正义为代价，从上述分析中可以看出，追求程序正义本身也是实质正义的应有之义，只有将二者统一于开放式决策中，决策本身以及政府的合法性才能得以保证。

(三)民主与效率相统一原则。

在相当长的一段时间内，民主与效率被认为是一对彼此矛盾的概念。而在公共决策中，让大量公民参与其中往往也意味着低效率。实际上，民主只要在可控的范围内以有序的方式进行，就完全可以提高决策效率。故而，开放式决策中的民主与效率相统一原则，要求政府在不偏废效率的同时，积极有序地扩大公民参与决策。当然，如何平衡二者的关系不仅是一个理论问题，更是一个实践难题，一来缺乏具体性、可操作化的评价标准，二来本身就难以度量。总的来说，以下几个方面值得注意:第一，开放式决策并非意味着所有政府决策都能够吸纳公民参与。从现阶段来看，决策事项主要集中在关系本区发展的重大公共利益方面以及涉及老百姓切身利益的民生问题上。同时，在决策不同阶段和层次选择与其相合适的参与形式也至关重要。第二，开放式决策也并不是所有地方以及所有政府职能部门都有条件推行，它应该是一个渐进的过程，只有在具备了相应的基础后才能实现。如果盲目效仿推行，不仅不能提高决策的民主性和科学性，反而会降低决策效率，挫伤公民参与的积极性，甚至带来政府合法性危机。

(四)权责一致原则。

权力与责任如同硬币的正反面，是相互存在的前提。开放式决策中的权责一致原则，就是指行使决策权力的主体必须承担起相应的责任。对于政府来讲，责任首先意味着必须认真关注和积极回应民众的合理诉求。在杭州市的实践中，无论是信息公开还是会务管理，还有政务论坛的互动，都缺少责任追究条款。《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》尽管有对决策程序的规定，但是却没有针对具体事项的落实规定。如第十三条指出，开放式决策事项草案在提交市政府常务会议审议前，应当经市政府法制工作机构进行合法性审查，但却没有指出合法性审查的结果如何评估。在实践中，如果通过了合法性审查的公共决策在执行中却引发了群体性事件或者其他社会重大风险问题，那么，进行审查的法制工作机构有无责任?一旦追究责任的话，是否有制度可循?而在《夹江县人民政府开放式决策程序规定》中许多的规定也比较模糊。比如第五条指出，对较为复杂或者存在较大争议的决策事项，一般应当提出两个以上比选方案，但却没有说明如果不提出两个以上方案的事项承办单位是否会承担责任后果，而对相关事项的公示以及民众答复等问题也缺乏刚性约束。理论上的责任追究空白，在实践中往往容易成为政府相关部门及管理者肆意行使自由裁量权的借口，从而使得一些规定流于形式，决策效果难以保证。当然，权责一致还要求参与开放式决策的公民要以实事求是的精神和态度参与其中，做到合法合理、客观公正地表达自身的真实利益诉求，为政府作出科学的决策提供正确的引导和帮助。

责任编辑郑百灵

C934

A

1008－6463(2014)02－0052－04

2014－12－10

付玉联(1990－)，男，重庆忠县人，四川大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公民参与。