新时期农村土地流转的历程

王连花

党的十八届三中全会指出：要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。这是党在维持农村土地承包关系的基础上，推进农村土地流转向新阶段发展的重要举措，对增加农民收益，促进农村经济发展，健全城乡发展一体化体制机制有着极为重要的作用。而此前，党进行了长时间的探索、规范。

改革开放初至2002年：探索农村土地流转

十一届三中全会后，改革的春风吹暖大地。中国农村土地制度改革也迎来了春天：家庭联产承包责任制确立，农地所有权归集体所有，使用权归农户。由此，一个新的历史性问题摆到了党中央的面前：农村土地流转。

1984年，中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》第一次打开了农村土地流转的政策口子，规定：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”1988年4月，全国人大七届一次会议通过宪法修正案，第10条第4款明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从而奠定了土地使用权合法流转的宪法地位，但仍存在只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让、出租等行为。

1994年12月30日，农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中对农村土地流转作出进一步指示：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”2001年中央发布18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，明确指出“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求”。2002年，党的十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。

2002年至党的十八大：农村土地流转的日益规范化

党的十六大以后，由于经济发展的需要，农村土地流转行为时常出现，一些新的方式、新的模式逐渐被探索出来。以此为基础，中央不断总结经验，并上升为理论，推进了农村土地流转的规范化。

2003年3月1日，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。

2005年3月1日，农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理作出了比以前法律政策更为详细、明确的规定。

2007年3月，全国人大十届五次会议通过《中华人民共和国物权法》，把土地承包经营权定义为“用益物权”，从而明确了土地承包经营权的财产性质。

2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把土地承包期“长期不变”更改为“长久不变”，由此进一步稳定了农民承包经营权，也进一步巩固了农村土地流转制度的基础。

土地流转的日益规范化促进了农村土地流转的发展，农村土地承包经营权流转呈加快趋势，流转形式多样，流转对象多元化，而且多数地方是平稳健康的。据统计，2008年8月底，全国农村土地承包经营权流转面积为1.06亿亩，占家庭承包耕地总面积的8.7%，而且这一数据呈逐年上升趋势。农村土地流转也盘活了农村经济，促进了城乡一体化进程。但也要看到，我国的农村土地流转还处在发展的初期，大规模流转的时代还没到来。

党的十八大以来：农村土地流转制度的创新及新形势新问题

党的十八大以来，新一届中央领导集体在领导全国人民实现“中国梦”的伟大征程中，更加重视农业农村农民问题。党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”农村土地流转问题自然成为新一届领导集体十分重视的问题之一。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，绘就了农村土地流转新的蓝图。

综合来看，党的十八大以来，党中央对农村土地流转制度的创新集中体现在以下几个方面：其一，要求建立农村产权流转交易市场。之前，农用地的流转虽已经在全国各地自发开展，但大多为由农户自主协商、政府主导或大户直接与农户对接等方式实现。其二，要求建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，从而为新一轮土地制度改革指明了方向。其三，鼓励信托公司参与土地流转。

当然，中央在创新农村土地流转制度的同时，也进一步强调了农村土地流转的原则和规范，如规定农村土地流转应遵循五大原则和规范：一、平等协商、自愿有偿的原则。土地承包经营权的具体事宜应当由双方当事人协商，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地承包经营权流转。二、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的原则。三、流转的期限不得超过承包期的剩余期限的原则。四、受让方须有农业生产经营能力的原则。这是对受让方主体资格的要求。五、在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权的原则。这些原则对规范农村土地流转发挥着重要作用。

时至今天，农村土地流转也风风雨雨走过了几十年。这个过程，总体是成功向前的。但是，现阶段农村土地流转还处于发展的初期，出现了许多新问题新困难，如：大批农民失去土地，生活来源缺乏保障；一次性转让土地经营权，农民获取的收入有限；一些政府甚至直接插手农村土地流转，不管农户愿不愿意，强行推动流转，损害农户的利益等。这就要求在土地流转过程中，继续探索，攻关克难，对许多实践和理论性问题进一步探讨，促进土地流转制度的进一步健全和发展，推进农村土地流转大规模潮流的到来。