维护和拓展我国海外利益面临严峻挑战

韩立群

5月8日，正在非洲安哥拉访问的李克强总理在接见当地中国企业和公民代表时强调，切实维护我国企业和公民在海外的合法权益是党和政府应尽的责任，同胞们走到哪里，领事保护服务就跟到哪里，充分显示出党中央对维护中国海外利益问题的高度重视。

进入新世纪以来，随着我国经济持续高速发展，我国海外利益实现全面拓展，风险也与日俱增。特别是2008年金融危机以来，全球乱的一面更加明显，使得我国维护海外利益面临新的挑战。在后金融危机时代，世界政治、经济及社会面临大转型，政治暴力与社会动乱整体变得更频繁，动荡与不稳定相伴相随。目前，全球可能正面临冷战结束以来最为复杂的政治形势，这使得我国企业和公民海外活动面临的系统性风险显著上升。特别是，目前在欧亚大陆由东向西逐渐形成一个“社会政治动荡风险弧”，包括中南半岛、南亚、中亚、西亚及北非在内，地缘上与我国“一带一路”（“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”）战略及多个海外投资重点地区重合，推升了我国海外利益整体面临的风险。

世界对中国大举拓展海外利益

情绪紧张

进入新世纪以来，我国“走出去”战略加快了推进的步伐，海外利益迅速拓展，且存量大、覆盖面广、形式更加多元。据商务部统计，2013年中国境内投资者对全球156个国家和地区的5090家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资901.7亿美元，同比增长16.8%。据联合国贸发会议发布的最新报告，在2012年和2013年，中国对外直接投资连续两年位居全球第三，中国企业成为世界各国的重要财源。另据公安部统计，2013年中国公民出境达9000多万人次，同比增长逾18%，预计到2020年将突破1.5亿人次，中国游客正成为世界各大旅游景点的重要客源。此外，随着我国海外留学生的增长，中国留学生成为发达国家最主要的海外生源。

海外经济利益的拓展，带动了海外政治、安全、军事、社会、文化等利益的进一步延伸。而我国既是发展中大国，也是社会主义大国，如此大举扩张在外界看来史无前例，于是在国际上，“中国威胁论”、“新重商主义”及“新殖民主义”等论调甚嚣尘上。随着我国海外利益的拓展，西方发达国家与发展中国家都加强了警惕。西方发达国家担忧我国海外利益的拓展抢占了其地盘，因此采取了各种措施加以应对。由于我国企业海外投资以国有资本为主，西方发达国家以此为说辞，将其视为 “红色资本”入侵，对我国海外投资企业采取了各种限制、遏制和歧视性政策。例如，美国对中兴、华为等中资企业设限审查，澳大利亚推行“国家利益测试”规制中国资本。英国则加大了对非洲的投资，把坦桑尼亚作为“试验田”，将莫桑比克、加纳、安哥拉以及科特迪瓦选为“经济合作伙伴”。日本也加强了对东南亚、非洲及蒙古的经济援助。而发展中国家对我国海外利益的拓展也表示了担忧，怕我们掠夺了它们的资源。非洲、东盟许多国家出台限制原矿出口政策，并提高矿业开发的环保和社区发展要求。拉美地区保护主义盛行，巴西、阿根廷专门针对中国人出台限制购买土地政策。发达国家与发展中国家的紧张情绪共同抬升了我国“走出去”战略的运作难度。

维护我国企业海外利益的难度较大

与西方资本成熟的运营技巧相比，多数中国企业的海外运营处于起步阶段，对风险管理问题的认识不足。

一是战略规划提前量不够充分。多数中国企业处于被动型风险管理状态。据业内统计，大约有60%～70%的海外并购没有达到目标，大量海外经营项目无法实现盈利。比如，一些建筑类企业在承揽工程之前对东道国的偿付能力考察不足，项目结束后拿不到工程款，而东道国拿一些资源类的项目抵债，导致一些建筑企业被动转向相对陌生的矿业经营，反而进一步提升风险。又如，一些中资企业相互低价竞争，结果导致定价权被外国企业掌握，削弱了整体经营优势。

二是缺乏有经验的风险管理人才。西方跨国公司内都设有海外风险管理部门，由大学培养和输送专业人才，形成良性循环。而不少中资企业对此重视不够，且在薪酬上缺乏灵活性，导致有经验的风险管理人员流失，许多海外项目直接由新手操办，风险大增。

三是忽视非政府组织（NGO）的重要性。这几年，中国企业吃够了海外NGO的苦头，主要是因为大家擅长走上层路线，而忽视对东道国基层政治、经济、社会和文化的研究，对国际组织、国际舆论以及各种利益集团和当地民众的回应比较少，不利于培育良好的经营环境。从国家层面看，主要是政策导向加大风险管控难度。日本在上世纪80年代在海外大举投资，吃了不少苦头之后总结经验教训，发现参股或投资财务的风险低于直接控股。目前，日本企业多数海外并购的参股率均在12%以下，而我国“走出去”战略的激励机制和对企业负责人的考核机制仍以控股为导向，国有企业片面追求控制，就连对多家中资联合并购积极性都不高，这大大提升了风险集中度。

从投资的地区与领域来看，我国海外利益聚集点本身风险系数较高。从地理上看，中国企业的海外投资多集中在政治稳定度较低的地区和国家，东道国政治治理能力差、政治不稳、冲突频发，对我国海外投资企业影响较大。从投资领域看，我国海外投资对资源、能源、高科技等敏感领域最感兴趣，而这些领域最易遭受东道国的歧视性待遇。

从整体来看，我国海外企业和个人主要面临政治变局、恐怖主义、国有化、蚕食性征用和第三方干预五种主要风险，无论是在发达国家还是发展中国家，五种风险都有可能存在。其中，第三方干预尤其让中国企业头疼。这些第三方包括主权国家、国际组织、世界性媒体等，他们以环保、腐败、人权等为借口，通过舆论等各种渠道影响东道国政府和社会，特别是挑起当地民众与中资企业之间的矛盾，排挤中资企业和人员。如：我国在缅甸密松水电站因环保问题被搁置，在斯里兰卡的港口项目遭到印度干预，与伊朗开展业务的中国企业则也曾因美国制裁受到限制。

维护海外利益的整体机制仍有待完善

最近几十年来，从中央到地方、从企业到个人，虽然我们维护利益的意识和能力都大大提升了，但毕竟我们“走出去”的时间还短，与西方发达国家相比，还有不少欠缺。一是风险观念略显片面。我们习惯性地将海外风险上升至敌我斗争层面，不利于客观、理性地分析因果并提出有效对策，有些限制措施客观来看有其合理性，我们也有值得改进的地方。二是综合协调水平还有提升空间。对如何全面运用政治、经济、外交、军事、法律、文化和舆论等软硬手段应对海外风险缺少总体设计，没有对政府与企业责任边界做清晰界定，政府维权成本过高。而在西方国家，企业特别是保险业是承担海外风险的主体，政府只起协调配合作用。海外投资登记制度仍有待完善，目前的属地原则难以有效应对海外风险，有些投资基本处于失控状态。社会力量动员不足，在海外安保、政治风险专业咨询、法律服务、信息服务、学术研究等方面的专业研究和中介组织数量较少，服务质量仍有待提升。另外，专门针对中小企业和个人的服务也有待提升。中小型企业和公民个人投资是今后我国拓展海外利益的重点，但目前对其管理和服务的积极性都较低。

综合上述各种挑战，可以发现，目前我国海外利益面临的风险具有高复合性、高传导性、高不确定性和高成本四大难点。全球化、信息化将各种风险叠加放大，新媒体、人员交往、生产投资、运输移民等，均是造成风险快速传递的载体，风险趋向于多点爆发、联动共振、反复不断，一旦采取行动则面临成本巨大，预警、处置、管理和善后任务都十分艰巨。因此，以我国目前的国力和国际定位，尚难以实现全覆盖式的海外利益维护。如何对我国海外利益面临的风险进行规避和有效管控，仍是我们未来亟需解决的重要课题。

（作者为中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员）