在依法治国中坚持党的领导

张墨宁

中共十八届四中全会《决定》指出，党和法治的关系是法治建设的核心问题。全会《决定》提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”总目标时，要坚持的第一个原则就是“坚持中国共产党的领导”。同时也强调“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。 中国迈入全面依法治国时代，执政党与法之间的关系是首先需要理清的问题。对此，本刊专访中央党校政法教研部主任张恒山。

《南风窗》：从四中全会《决定》来看，党的领导被一再强调，建设法治中国，党与法的关系应该如何处理？

张恒山：中国的社会主义建设和未来的发展要坚持党的领导，一个民族需要核心力量，依法治国这个事业也需要党的领导。但是不能把党的领导等同于党凌驾于法治之上。党领导依法治国而党自身不在法律的治理之内，那就失去了依法治国的原意。党要守法，这是党的依法执政的含义。习近平在纪念现行宪法实施30周年大会上，就提到了党的依法执政的三大主要内容，党要领导立法，保证执法，带头守法。

1981年中央发布的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出了，党要在宪法、法律范围内进行活动；从十二大开始，党章中也增加了一条，党要在宪法、法律范围内活动；宪法也规定了党要在宪法、法律范围内活动，不得违反宪法。所以，党要遵守宪法、法律不存在任何理论争议，也不存在法律上的问题。中国法治建设最关键的一点，就是党组织要守法。中央决定有关改革的方案措施要有法律依据。这也是四中全会《决定》中所讲的，重大改革要于法有据，各级党委做决策要守法。所以，党的领导是依法治国事业得到推动的根本保证，而党自身守法，更是依法治国的根本保证。

完善宪法监督制度

《南风窗》：四中全会强调宪法作用，并且提出要建立“宪法日”和“宣誓制”，如何真正做到依宪执政，宪法监督实施机制应该如何落地？

张恒山：依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。这充分表达了宪法的重要地位。关键是宪法怎么付诸落实，就是要对违宪的行为追究责任，如果违宪了不承担任何责任，那么宪法就成为一纸空文，追究违宪责任才体现法律的特点。追究违宪责任首先有一个由什么机构来追究、怎么追究、追究什么责任一系列的问题，也就是违宪责任追究机制，这个机制必须尽快建立。

纪念现行宪法实施30周年大会上，习近平初次提出，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责，四中全会《决定》明确提出了完善全国人大及其常委会宪法监督制度。我认为，如果要在全国人大设立宪法实施监督机构，首先面临的问题是全国人大代表人数太多、会期又短，本身很难履行宪法监督职责，因此，必须要有一个专门委员会。

在现代法治理论中，所有国家机构都有违宪的可能，包括立法机构。这个机制设置首先考虑监督行政机关、司法机关是否有违宪行为，今后也要考虑监督立法机关是否有违宪行为。当然，从现在的实际可行性而言，先建立起由人大和人大常委会负责的宪法监督机制，有比没有要好。

《南风窗》：在建立违宪责任追究机制中，如何维护党的权威？

张恒山：真正独立的宪法监督实施机构并不会约束党的权力，而是为了防止党的决策出错。党的领导之所以有权威，就是因为在决策中能真正代表人民的利益，体现人民的意愿和要求。党的决策不发生错误，始终符合人民的利益要求，才能保证党的权威，才能得到人民的拥护，威信才有根基。如果决策出错，尤其发生重大错误，违反宪法，就会给人民的利益带来重大损害。宪法监督实施机制对违宪行为踩刹车，有助于提高党的威信和党的执政能力。

1949年中华人民共和国成立后，党在《中国人民政治协商会议共同纲领》这个临时宪法的框架下执政，党做出重大决策要推行全国，都是由政协讨论通过，再交给政府执行。这个体制非常符合当时临时宪法的体制。

1954年《宪法》制定，全国人民代表大会取代政协成为最高国家权力机关，党的决策、决定由人大通过，然后付诸政府实行。当时，最大的决定就是每年国民生产计划的各项指标都要由人大讨论通过，政府负责执行。这种执政体制延续到1956年。在这之前，党没有犯大错。1957年以后，尤其是从1958年开始，党就开始犯一系列错误，1957年反右、1958年把全国人大通过的国民生产指标推到一边，由党组织自己决定，确定了1000多万吨的钢生产指标、农村的人民公社化运动。1954年《宪法》规定的农村基层政权组织是乡、镇，没有经济功能，基层的经济组织是合作社，没有政治功能。党的一个通知下发，全国开展人民公社化，以乡为基础，搞出了一个政社合一的组织，政权组织附加了经济功能以及乡所有成员生活安排的功能。基层政权组织改变了职能，既没有通过宪法的修改，也没有通过立法，这是错误的。

所以，党的执政方式如果不按照宪法、法律的规范进行，一旦发生错误，很难纠正。而且，一旦发生错误，就是大错。就像邓小平所讲的，在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。因此，依法治国很大程度上就是防止发生重大错误，并不影响党的执政地位。

《南风窗》：改革开放以后，党的决策的主要纠正机制是什么？

张恒山：改革开放30年，多数情况下决策正确，我认为主要是两个原因。一是党内民主在一定程度上的恢复，党内决定出来之前，会在一定范围内征求和吸收意见，减少了犯错的机会；二是党的集体领导体制，重大事务集体议决也减少了犯错的机会。此外，还有相对的舆论开放，体现了民主在一定程度上的扩大。尽管如此，也不能替代人民代表大会的功能，人大广泛代表民意，可以在更大程度上防止犯错。例如，普遍认为，2008年4万亿救市的决策，从经济决策上有争议，这样一个重大事项，如果能够按照法律程序，由人大或者人大常委会来决定，而不仅仅依据政府一个决策，结果可能就会不一样。

《南风窗》：依法治国是不是也能够成为政治体制改革的一个突破口？如何通过改革更好地坚持和完善党的领导？

张恒山：依法治国本质上不能取代政治体制改革。中国的政治体制是三大体制，一个是宪法法律规定的政权体系；一个是党内的组织体制，也就是内部的工作机制，但它的运行很多都不为外人所知；第三就是党组织系统和国家机构怎么接轨，这个是关键，也是要迫切解决的机制。

坚持和完善党的领导，党组织要在宪法法律范围内执政，就要改变现有的某些方式，真正做到依宪执政。党组织的职能应该是总揽全局，制定路线、方针、政策，教育党员，培养干部，向国家政权体系推荐党信任的人担任领导职务，通过人大里的党员代表把党建议的立法方案上升为国家法律，监督各级政府以及司法系统中担任领导岗位和从事管理活动的党员干部履行宪法法律。这5个作用完全体现党的领导，比凌驾于各个机构之上要好得多。

《南风窗》：去年11月颁布了党内法规制定的五年纲要，四中全会《决定》提出的法治体系也包括党内法规体系，党内法规体系主要解决什么问题？党纪与国法的关系又如何处理？

坚持和完善黨的领导，党组织要在宪法法律范围内执政，就要改变现有的某些方式，真正做到依宪执政。

张恒山：党纪只是党员干部个人行为活动要遵守的纪律。党纪严于国法，只能在特定的领域这么讲，比如，党员的道德行为国法不追究，党纪要追究。但是强制限制人身自由，党纪不能规定，限制人身自由这是宪法法律规定只有特定的机关才可以行使的。

党内法规体系不简单是党纪的问题，还包括党内组织体系的规定，哪个部门负责什么工作，具体有什么职权，这是党内法规体系首先要解决的问题。目前只是区分了党的法规不同名称的等级关系，没有区分党内哪个机构制定的法规有哪些效力。严格地讲，应该区分党的全国代表大会、党的中央委员会等制定的法规分别具有的效力。

党章作为一个总的规范性文件还不健全。现在组织部、宣传部等党的工作机构和部门的职能和职权，在党章中都没有规定，具体的规章条例中也没有。所以，党内法规首先要解决党的部门机构职权的问题，也就是组织性的规定；第二是解决运作的规定，不同的部门做出决策、付诸实施的程序是什么，要有规定，而不是党组织直接指挥政府部门干事；第三是党组织部门和政府各部门怎么接口的问题；第四，党员干部要遵守的个人行为规范要有党内的征求意见，要由党的代表大会通过。