“乡村治理”研究：政策与学术之间的探索

刘祖云

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

0 引言

上世纪90年代，严重的税费负担使乡村各类“维权抗争”事件层出不穷，国家政权的合法性建设受到挑战，“三农”问题成为当时整个社会的热点、难点问题，如何破解“三农”困局成为学术与政策关注的焦点。在新世纪初，国家施行了两方面的举措予以回应：一是，积极贯彻统筹城乡发展战略，推动社会主义新农村建设。伴随着国家资源的下乡及各种惠农、利农政策的推行，税费时期的乡村社会矛盾得到了缓解，乡村经济社会得到进一步发展；二是，约束基层政府的权力，大力推动法治与村民自治。伴随着农业税的取消，乡镇体制改革也提上了日程。通过一系列的改革措施，乡镇和村级组织的利益共同体基本被打破，服务、公正、公平的理念正在成为基层政府的转型方向。

尽管乡村治理得到了有效推动，但问题依然大量存在，实现乡村社会“善治”依然任重道远。这主要表现在四个方面：(1)在乡村政治上，以村民自治为核心内容的基层民主政治建设依然存在困境；(2)在乡村经济上，唯GDP的现象不仅对可持续发展造成隐患，而且还助推了基层政府在经济发展中的躁动和冒进；(3)在乡村文化上，各种消极文化诸如赌博、六合彩等现象依然有生长的土壤，符合农民需求的文化生活难以健康成长；(4)在乡村社会管理上，各种消极的灰黑势力及边缘社会力量纷纷崛起，社会风气存在多种“乱象”，社会管理力度有待进一步加强。在后税费时代，乡村治理困境的解决需要认识其中存在的问题并分析其机制，这不仅考验着国家顶层制度设计与基层治理主体的智慧，也检验着乡村治理理论研究的水平。

《江苏乡村治理发展报告2012～2015》正是在思考上述现象的基础上启动的，其目的是：拟通过2012年～2015连续四年的“田野调查”，整体性地描述“江苏省乡村治理发展”的实践进程，以分析江苏乡村治理在政治、经济、文化及管理创新中的现状、问题与发展趋势，并在此基础上提出相应的对策建议。从这一研究取向上看，该报告更倾向于一种实践政策性的描述；但是，该报告又不同于一般政策性研究报告，在我们的研究中，我们尽量跟踪学术界关于乡村治理研究的动态、基本理论的发展趋势等学术研究成果，并试图从理论上解释江苏乡村治理发展的现状与趋势，从这一研究取向上看，该报告又像是一个学术性的研究。总之，该报告在研究路径上，定位于“政策关注与学术研究之间”，即它立足于政策实践，又延展到学术理论的一项综合性、探索性研究。

《江苏乡村治理发展报告》2012年版、2013年版，已由科学出版社于2013年2月、2014年3月分别出版，它是南京农业大学人文社会科学重大招标项目的阶段性成果；《江苏乡村治理发展报告》2014年版、2015年版，也将分别于2015年、2016年的2月～3月间出版。下面将把“本报告”的研究思路与特色作一个简要的介绍。

1 如何理解“乡村治理”这一行为及如何展开研究

一是，乡村治理，说到底它既是一个现象，也是一种过程或行为，那么，如何理解它？这是发展报告需要首先解决的问题。此报告将在以下四个方面进行跟踪性调研：(1)“社会各界如何关注？”，报告主要从“政治关注”——(具体化为：重大政治会议的关注、中央一号文件的关注)与“媒体关注”(具体化为：重要报纸的关注、重要媒体的关注)这两个角度，梳理社会对于乡村治理这一现象或问题的关注度。通过这一梳理我们想强调，从学术角度研究与关注“乡村治理”的必要性与重要性。(2)“学术界如何探讨？”，报告每年拟从三个方面对乡村治理的学术研究情况进行综述，即研究成果——论文、专著与学术会议；研究力量——研究基地、博士学科点与研究课题；研究轨迹——点、线、面的三个维度。(3)“实践上如何展开？”这属于调研要解决的问题，即通过“面上的问卷调研”与“点上的个案研究”，拟全景式地呈现江苏乡村治理在实践中“是如何展开的”？(4)“学理上如何提炼？”旨在通过四年发展报告的调研，提出像长三角这样的经济发达地区乡村治理行为与过程的理论解释模式、框架。

二是，为了便于对“乡村治理”这一笼统而抽象的行为的理解，我们在2012年版的报告中，把乡村治理这一整体性行为进行了理论分解，形成了三个主题与九个一级指标及若干个二级指标，参见表1。

表1 乡村治理的分解指标

在2012年版的报告中，我们主要完成了三个任务：(1)建立了评价乡村治理这一行为的三个主题，及每一个主题下相应的分解指标，并以这一指标设计问卷，以大学生村官为调研对象，对江苏乡村治理的方方面面进行了问卷调研，其目的是：了解江苏乡村治理的发展状况及其满意度。(2)以“新农村建设模式”、“村庄经济”与“公共产品供给”为主题进行了三个个案的深度调研。(3)对乡村治理的社会关注度、理论研究概况进行了理论描述。

基于这样的理论设计，本课题组将在以后的年份中，每年选择一个一级指标作为研究对象，深入乡村进行调研，因此，这一研究有可能持续近十年时间。在2013年～2015年的三年中，本课题组将选择“人、财、物”这三个主题展开调研，每年形成一个调研报告。这样，2013年发展报告的主题就是“人-治理主体”，并形成了2013年版的发展报告，已由科学出版社出版；2014年将集中研究“财-治理基础”将于2015年3月出版；2015年将聚焦于“物-治理效果”，并于2016年年初出版。

2 如何理解“人-治理主体”及启示

“人-治理主体”是我们对乡村治理学术分解后的一个重要指标。从乡村治理行为与活动的角度来理解，它也是乡村治理的核心要素之一，因为，所有的乡村治理活动与行为都是从它那儿发出的。但是，在2012年的发展报告中，我们对于这一主体的理解还很不到位。那时，我们主要把它分解为三个子指标，这一分解还属于对于“治理主体”的微观理解。在研究中，我们进一步意识到：在现实的乡村治理活动中，其治理主体是多维的，所涉及的面也比较广，即它不仅仅局限于“村支部”与“村委会”这一个层面的主体，还存在着其它各种不同功能与作用的主体。因此，在2013年发展报告中，我们提出了一个面域广泛的“主体群”，并对每一个主体进行了细致的探索。

2.1 乡村治理主体之一——乡镇政府

在乡村治理行为与活动的分析中，我们常常将视线集中在村庄治理上，这一思路是对的。但是，在现实中，对于村庄治理产生重要影响与干预的一个力量，就是基层的乡镇政权组织。这是一个事实，那么，如何理解乡镇政府在乡村治理中的政府职能、政策功能以及管理角色，这是本报告关注的一个主体。

在这一主体的研究中，我们印象最深刻的是“压力性体制”的问题。正如报告中所言，“压力型体制”是乡镇对村一级权力运作的主要逻辑，农村税费改革后，虽然乡镇对村级干部的考核指标中取消了税费收取指标，但考核指标仍然存在，考核指标中关于村级干部的考核项目繁多，指标任务具体，指标任务完成情况直接与村干部的奖金、待遇及升迁挂钩。从这一点上看，村级组织是作为乡镇政府的下设机构或派出机构的形式存在的，其主要工作任务就是完成乡镇政府交办的各种工作任务。在这种强制型的考核办法下，村级干部作为村级自治组织的“当家人”角色虚化了，实实在在地成为乡镇政府的“代理人”。相应地，这一现象弱化了乡村之间的指导关系，强化了领导关系，不利于村民自治的发展。[1]

2.2 村治理主体之二——村党支部与村民委员会

在我们的理解中，村党支部与村民委员会都属于村级正式组织，也就是说，它拥有乡村治理的话语权，这样，它就形成了乡村治理的主力军与主导性力量。因此，如何理解村级正式组织在乡村治理活动中的主导性力量，以及如何理解作为村级正式组织主要构成人员的“乡村精英”在乡村治理活动中的地位、作用等，是我们报告的主要任务之一。

在这一主体的研究中，通过个案调研，我们提出，江苏比较普遍地存在着“强人治村”与“富人治村”的现象，而且这两者都有走向“寡头治村”的可能性，这是需要警惕的。报告中说，在当前的乡村治理中，“强人治村”与“富人治村”在江苏已成为具有一定普遍性的现象，例如我们个案分析中的苏北新民村就属典型的“强人治村”，而苏南花园村则属于典型的“富人治村”。当前，学术界对这一问题的认知还有较大的分歧：一方认为，应全面倡导富人和强人治村；另一方则认为，应限制富人和强人治村的现象。本报告认为，“强人、富人治村”确实在一定程度上带动了村庄的发展，比如，这类乡村精英的特点是：点子多、脑子活、能力强，他们常常凭借着较广的社会关系网络、较强的经济资本，并结合村庄的实际寻求到村庄经济发展的新路子。这一现象已屡次见诸报端，也成为基层组织建设的标杆性事件。但是，强人、富人治村亦存在诸多隐患，其中一个隐患就是：强人治村、富人治村可能转化为村庄的“寡头政治”。[2]

2.3 乡村治理主体之三——宗教组织

如果说，村党支部与村民委员会承担着乡村治理的主导性责任，它们是乡村治理中的正式组织的话，那么，活跃在中国乡村大地上的各种类型的宗教组织就是非正式组织，它们在乡村治理中承担的责任就是非主导性。在我们看来，乡村宗教组织在乡村治理中所起的作用就是一个调节阀与缓冲带的功能。

在这一主体的调研中，我们关注到了一个带有一定普遍性的问题，即“私设宗教聚会点”，报告也提出了要“进行分类处理”的对策建议。报告认为，“基督教私设聚会点”是基督教工作中的一个难点、热点问题。农村基督教私设聚会点原因多种多样：绝大部分是因为路途远、村民参加“合法聚会点”(即政府批准、有合法手续)活动不方便而就近聚会形成的；也有的是因内部矛盾、教派不和而另立“山头”形成的聚会点；还有的是少数人因个人私利拉拢部分信教群众私设聚会点的；真正是出于政治因素、从事危害国家安全、影响社会稳定的聚会点是极少数。因此，在处理私设聚会点时不能一棒子打死，应当区别对待，分类处理。对那些没有危害社会稳定的私设聚会点，应该积极主动地与其交流沟通，并根据实际情况，将其并入合适的宗教活动场所加以引导和管理；而对于那些蓄意破坏社会安定和谐，必须会同有关部门严厉打击。[3]

2.4 乡村治理主体之四——大学生村官

在中国乡村治理的发展动向中，最值得我们关注的是大学生村官这一新型的制度设计。在乡村治理的制度变迁中，大学生村官的出现显然是一个嵌入性的顶层制度设计。在乡村治理的各主体中，他们的地位与作用非常特殊，因为，他们既存在于乡村治理的行为与活动中，处于乡村治理的时空境遇之中；同时，他们也游离于乡村治理这一活动之外，因为，他们有可能会脱离这一社会治理活动。因此，如何认识与理解大学生村官在乡村治理中的作用以及存在的问题，是我们比较关心的。

对于这一主体的调研，我们发现了一个值得重视的问题，即“大学生村官的社会认同度与价值满足度较低”。在被调查对象中，就意见采纳程度而言，有36%的大学生“村官”的意见“常被采纳”；意见“从未受重视”的占30%；另有23%的人“根本没有提出建议和意见的机会”；11%的人“从未提出过意见和建议”。就领导及其同事对大学生村官工作认可状况而言，15%的人认为，领导及同事“很认可”他们的工作；27%的人选择了“认可”；51%的人选择了“一般”；5%的人选择“不认可”；2%的人选择“很不认可”。就村民对村官的欢迎程度而言，18%的人认为“很欢迎”；30%的人认为“大学生村官”受村民欢迎程度一般；46%的人认为“不太欢迎”；6%的人认为“很不欢迎”。

由于大学生村官内在的书本知识素质、村民致富发展诉求以及村干部期待大学生村官协助其工作的期望等因素，导致大学生村官在短时间内其工作能力难以满足农村社会需要，使其在农村的社会认同度偏低。[4]

另外，在2013年的发展报告中，为了使发展报告具有连续性，我们用第一章来梳理2013年江苏乡村治理发展的总体情况。在这一章里，我们梳理了江苏乡村治理的“实践状况”、学术研究状况以及江苏乡村治理发展的“新趋势”，然后又用一节的篇幅重点梳理了“乡村治理主体”的学术研究状况。这是我们每年发展报告里必须做的一件事，即从总体上关注江苏乡村治理发展的情况，以及乡村治理的学术研究进展。在这一基础上，每年我们将选择一个主题进行理论分析与实践调查研究。

3 《发展报告2012～2013》研究特色

首先，发展报告2012年版对江苏乡村治理情况的判断，主要来自于调研数据的分析，即通过数据来研判趋势与问题，这就要求调研所获数据应具有代表性和典型性。江苏乡村治理发展报告的调研方式具有两个特点：一是，在问卷设计上，注重苏南、苏北与苏中的区域差异，问题既能照顾江苏省的整体特点，又能体现不同地域的差异性。例如，在有关村集体经济发展的问卷题目设计中，苏北地区村集体经济比较薄弱，主要的方式为少量集体土地的发包，主要收益来源于农业领域；而苏南的村集体经济强大，尽管也与土地有关，但主要收益来源于土地的非农化。对苏南苏北村集体经济的问卷设计就兼顾了二者的异同。二是，在调研对象的选择上，主要针对大学生村官进行调研。江苏省的大学生村官工作在全国处于领先地位，基本上每个村庄都配置了大学生村官，且提拔任用的力度较大，村官在乡村治理中已显现出积极的作用；而且，大学生村官素质较高，善于思考，能对乡村问题及其产生的根源进行总结及分析；能相对客观、中肯地回答问卷的问题。这样，江苏乡村治理发展报告，通过面向大学生村官的调研，不仅从广度上覆盖了江苏省不同区域的典型市县与村庄，而且从深度上也保证了调研的质量和客观性。因此，本报告的调研方式构成了报告的基础性环节，为认识乡村政治、经济、文化乃至社会管理等方面的问题和趋势打下了良好的基础。

其次，发展报告2012年与2013年版，都有深度的个案调研。比如，发展报告2012年版的三个个案，分别涉及新农村建设、村庄经济和村庄公共品供给等主题。三个个案调研都采取社会学中的“田野调研”，即对村庄的整体特征有一个综合的把握，通过精细的事件分析、翔实的数据图表展现研究主题的发生与发展进程；然后，对所存在的隐患、问题进行理论分析与审视。这种深度的个案分析能环环相扣，既能展示主题的内在逻辑，又能将所研究的主题置于乡村经济、社会发展的整体生态情景中进行理性分析；理性分析过程既不空洞又不“教科书化”。目前，在乡村治理问题的研究中，有一种研究路径还具有一定的普遍性即“问题-对策式”，即在认定问题的基础上，针对问题提出建议或意见。这种研究路径存在的问题十分明显；因为，尽管建议具有针对性，但任何一个建议的实施却需要以诸多其他条件为基础，因此，建议不具有操作性。本报告尽量做到规避这一研究路径，尽管是个案研究，但是，有翔实的数据或事件分析做基础，着眼点在于把握研究主题的内在规律。

再次，本报告回应了一个问题，即江苏乡村治理研究的独特价值。在我国，东中西部地区的经济社会发展差异较大，乡村治理现象也极具丰富性、多样性与独特性。从数量上看，中西部地区乡村占了全国乡村社会约80%的比例，因此，我国“三农”及乡村治理问题的典型代表应该是中西部地区的“普通型”农村。江苏地属东部沿海发达省份，其“三农”问题及乡村治理问题对于80%的中西部地区来说，具有不可复制性与模仿性。那么，值得我们思考的是，《江苏乡村治理发展报告》的独特价值存在吗？

笔者认为，江苏乡村治理发展报告的价值主要体现在两个方面：一是，江苏乡村治理研究具有引领和示范意义。江苏属于农业现代化发展迅猛，农民大部分进入非农领域，农村发展面貌日新月异的发达省份的代表；同时，江苏在统筹城乡发展进程中也走在全国前列。尽管如此，江苏的城乡二元结构问题仍然存在，也并未实现城乡一体化和服务均等化的发展目标，乡村社会依然存在着诸多的治理问题与困境。这些现实问题的解决策略、应对措施，对于将来的中西部地区乡村发展极具启示价值与示范意义。因为，中西部地区的乡村社会在现代化建设的过程中，必然会面临“先发”地区的同样问题与困境。例如发展报告的2012年版中，有一个个案即江苏实行“万顷良田”工程，以推动“土地统筹型”的新农村建设。[5]这个个案形成了一个样板与模式，但是，也出现了一些问题与困境，它对于其它省份实施这一类工程，就具有启示与借鉴意义。二是，江苏乡村治理研究具有“省域特点与意义”。研究江苏乡村治理，一个直接的意义就是服务于省域的乡村治理实践与政策，以更好地促进乡村社会发展与进步。由于经济社会发展程度和乡村社会基础的差异，苏南、苏中与苏北三个地域皆有不同的特点，也会出现不同的社会问题与治理困境，针对这些问题与困境也会有不同的应对措施与政策，而且，政策的实施效果与运行机制也需要经过实践的检验才能得到进一步的完善。例如，苏南地区基层政府可以大力倡导并推动“富人治村”，但是，这一理念在村民自治的实践中也产生了正负两方面的效应，通过调研、分析与研判，本报告提出了一些警示与对策，旨在进一步发挥它的“正效应”、“正能量”，以抑制它的“负效应”、“负能量”。这些个案研究，对于江苏省域，以及对于苏南地区的乡村社会发展的“善治”目标，具有启示意义。

参考文献：

[1][2][3][4] 刘祖云.江苏乡村治理发展报告2013[M].北京：科学出版社，2014.

[5] 刘祖云.江苏乡村治理发展报告2012[M].北京：科学出版社，2013.