行政事业单位国有资产管理模式探析

何蓉茹　朱文英

摘要：行政事业单位国有资产在整个国有资产中所占比重巨大，其管理是我国经济体制改革的重要内容，如何合理利用，确保其保值增值一直是一个重要的研究课题。本文在分析当前我国行政事业单位国有资产管理的现状、问题及成因的基础上，吸取国外先进经验，提出了新的管理模式，以期为国有资产的运营和管理提供一定的借鉴。

关键词：国有资产 行政事业单位 管理模式

政事业单位的国有资产一般属于非经营性资产，是政府履行其职能的重要物质基础，如何盘活行政事业单位资产成为推动公共财政改革的重要力量。国外的资产管理模式分为“三层次模式”和“两层次模式”两种。而我国行政事业单位的国有资产数目巨大，对采取何种模式进行管理，一直是讨论的焦点，尽管也进行过一些改革和创新，但由于各地实际情况的差异，国有资产的管理理念和模式也有所不同。

一、行政事业单位国有资产管理的现状

据统计，截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额为17.35万亿元，扣除负债后净资产总额为10.7万亿元，行政事业单位的净资产大约占全部国有净资产的三分之一。近年来，财政部先后发布第35号、第36号令，进一步明确国有资产各管理部门的管理职责，对行政事业单位国有资产的配置、使用、处置等各个环节进行了全面的规范。在此基础上，各级财政部门根据其精神实质，先后出台了一系列与行政事业单位国有资产管理相关的管理办法和规则，进一步完善了制度建设，也初步形成了行政事业单位国有资产的管理体系。按照当前我国行政事业单位国有资产管理框架，逐渐形成了纵向五级，即中央、省、市、县、乡，以及横向三级，即财政部门、主管部门、行政事业单位的管理局面。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题及原因分析

（一）行政事业单位国有资产管理存在的问题

1.资产配置不合理。我国行政事业单位在资产的配置和配备方面，缺少合理的制度及规范的标准，资产配置较为随意，大多是由于临时需要才进行购置，这就容易导致在临时需求过后产生资产闲置，而其他事业单位因为经费紧张出现资产配置不足甚至严重匮乏的情况。在资产使用过程中，大部分单位缺乏执行的标准和监管的措施，其资产配置不合理的问题日益突出。

2.资产使用效率较低。由于我国行政事业单位的国有资产配置不合理，导致了大量国有资产被闲置。由于在使用管理过程中缺乏统一、科学的规范，其使用效率十分低下。

3.资产价值管理亟待加强。近年来，对于国有资产的管理，国家行政事业单位一直在尝试改革和创新，一些国有资产也相继投入运营，但是在转轨过程中，也暴露出相当多的问题。例如国有资产价值被低估，造成大量国有资产的流失，更有甚者将之据为己有。这些行为都严重降低了国有资产原本的价值，国有资产的管理亟待加强。

（二）成因分析

1.认识误区。在我国一般行政事业单位的国有资产为非经营性，与能够直接创造效益的经营性国有资产有所差别，所以大多数人重视经营性国有资产而轻视非经营性国有资产。这种认识误区，直接影响了相关人员对国有资产管理的认识，进而导致我国当前行政事业单位国有资产管理存在诸多问题。近年来，国企不断改革，然而行政事业性单位在国有资产管理方面的改革落后于国企改革，也落后于整个经济体制的改革步伐。传统意识认为，行政事业单位国有资产只局限于满足行政事业单位办公所需，例如办公场所、办公用品等固定资产，不属于资产的范畴，因而也就没有价值可言。这种认识上的误区，不仅导致行政事业单位的国有资产管理的虚置与悬空现象屡次出现，造成了国有资产的严重流失，同时国有资产分配的不合理所导致的各单位互相攀比的现象屡见不鲜，更进一步加重了对国有资产认识的偏差。

2.管理体制不顺。一直以来，国有资产管理机构设置不规范，职能交叉现象普遍存在，进而造成多头监管或监管真空。在管理过程中，很多单位都没有设置专门的岗位，更没有配备专门的管理者，职责不清、管理混乱的局面时常出现，各单位各自为政，缺乏统一的标准和管理，也没有统一的协调，使得国家相关政策的实施不得力。

3.管理制度不健全。完善的制度能更好地约束管理过程中的行为。现阶段，我国针对行政事业单位的国有资产管理制度还不够健全，在国有资产的购置、使用、处置等一系列环节中还面临诸多问题，落后于其他经营性的国有资产管理的改革步伐，一些新出台的政策也常滞后于当前行政事业单位国有资产发展之现状。在实际情况出现变化时，相应的制度没有得到及时的更新和进一步的完善，从而造成了制度和实际情况的诸多不符，导致其无法执行。加之一些行政事业单位领导对国有资产管理不够重视，甚至对所在单位的国有资产基本情况也大多处于一种忽略不见的状态，因此难以制定出符合本单位具体情况的管理制度。

4.管理法制化建设方面严重滞后。行政事业单位国有资产的有效和规范管理，应当有健全的法律制度作为后盾，进而保障其转让、出售以及处置等环节均能顺利进行。然而，在实际操作过程中，国有资产所有者，一些行政事业单位并没有严格按照国家相关规定报请相关部门审批，更未对国有资产进行评估。而是采取交易双方私下协商的做法，将国有资产低价转让、出售、处置，从而使国有资产在产权变动过程中被大量侵蚀，造成国有资产大量流失。虽然我国相关法律也明文规定私自侵占国有资产的责任人应当承担刑事责任，但实际情况是很少有人受到应有的惩罚。

5.核算不规范，账外资产数量大。在对资产进行会计核算过程中，部分单位忽略了行政事业单位国有资产属于固定资产，应当按照固定资产列入明细账这一问题，致使很多行政事业单位的国有资产成为账外资产。这在一定程度上造成了国有资产的流失。

三、国外国有资产管理经验借鉴

由于各国具体国情的差异，在国有资产管理方面并不存在统一的模式和标准。本文以美国、加拿大以及澳大利亚为代表，分析了其在国有资产管理方面的先进经验。endprint

在美国，国有资产的管理体制通过立法的形式实现。以“集中管理、分散使用”为原则，将政府资产分为动产和不动产两大类。对于房产的管理，由隶属于联邦事务服务总局的公共建筑服务处进行管理；对于地产的管理，由联邦事务总局依法监管。在加拿大，各级政府均有设置专门的机构来进行国有资产的管理工作。联邦政府与各省政府的产权明晰，权责分明，政府有专门的机构对办公楼等行政性动产及不动产进行集中式管理。对于政府资产的处置，相关法律做出了严格规定，处于闲置状态的资产都必须由专门的机构进行集中管理，同时在处置过程必需在法律允许范围内进行，从而确保了其公平性、公开性及公正性。在澳大利亚，采用政府办公用房及设施设备商业化的管理模式。其中，经过政府授权的管理机构澳洲工程局，对政府资产进行完全商业化的管理，为政府的办公楼宇及办公设备提供维护、维修和相关的操作服务，通过这种专业化的服务方式进而实现政府资产的保值及增值。

四、完善国有资产管理的措施

随着我国改革开放及国有企业改革的不断深入，行政事业单位的国有资产管理也面临着新的问题及考验。笔者认为，在经济高速发展的今天，各地都有自己的优势，对行政事业单位的国有资产管理方面，应当在坚持“三级体系”的同时，采取其他辅助措施，进而打造更加成熟的新管理模式。

要完善我国行政事业单位国有资产管理，首先，应当建立健全的国有资本经营预算。国有资本经营预算是政府实现其政府职能的重要保障，也是国有资本保值增值、确保其优化配置的前提。国有资本经营预算是为实现政府经济管理总目标而服务的，是对我国国有资产管理和国有资产运营的计划，是国有资本保值和增值的重要基础。国有资本经营预算结合了盈利性与公共性，从理论上，国有资本一方面可以作为国家的“私财”，另一方面也可以作为一种社会公共财产，进而为整个社会提供服务。因此，健全的资产配置预算制度的探索，便成为必须要解决的问题。

其次，在国有资产的管理过程中，还应当追求一定的效益。由于国有资产的特殊性，在其管理过程中，需要借助一系列的指标进行衡量，科学设计指标体系并适当运用，进而加强对行政事业单位国有资产的管理，提高其管理的效益水平。基于此，建立国有资产绩效评价体系便显得尤为重要。此外，还需建立高效的国有资产管理信息系统。在有健全的规章制度之下，配备专门的管理人员，还应当配备更加高效的信息化管理系统，从而将管理思想、制度及规范数字化，进而实现精细化管理。当然，在国有资产管理过程中，由于其涉及的面广，要想实现更加科学、规范、动态的监管，强化外部监督也必不可少。

参考文献：

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