论大学的善治

眭依凡

(浙江师范大学教科院，浙江金华321004)

论大学的善治

眭依凡

(浙江师范大学教科院，浙江金华321004)

文章在厘清治理和善治概念的基础上，从大学本身就不是一个“统治”的组织、当下的大学管理面对诸多挑战、大学必须找到效率更高的新的管理模式等三个方面分析论述了大学何以选择善治，最后提出了大学善治必须遵循的效率性、民主性、整体性及法制性等四个原则。

大学治理 ；大学善治

党的十八大以后，国家治理体系的现代化和治理能力的提高不仅成为一种国家意志，而且成为各级政府及各类组织管理综合改革的目标。大学作为负有人才培养和知识创新之崇高使命，既要满足社会发展需要又要守持大学属性并遵循自身运行规律的复杂组织，更应率先自觉构建科学的治理体系以提高治理能力。亦是此因，今年五四青年节习近平总书记在北大与师生座谈时对大学提出要求：“全国高等院校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵。”[1]大学是一个需要理性驾驭又需要注重效率的组织，而善治既是大学治理必要的理性，亦是大学进行综合改革顶层设计即大学治理的目的所在，研究大学善治的意义就在于此。本文提出并回答“何谓善治”、“为何强调大学善治”及“大学如何善治”三个设问。

一、关于治理与善治的概念

作为管理学界的一个专业术语，“治理”是个舶来词Governance，原意是控制、操纵和引导，过去与Government几乎没有区别并常混为一谈，主要指与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。例如世界银行把治理界定为“使用政治管理国家事务”，联合国开发署把治理定义为运用正式权力管理国家事务的实践。治理通常指在政治系统或行政系统的特定范围内行使权威，通过权力的运行与干涉，对政务或公共事务做出有效安排，避免“混乱无序”发生或使已经发生的“混乱”调整到“有序”，以达到维护政治秩序和维护社会稳定的目的。其包含三个要素：国家政治权威的存在形式；在管理经济和社会资源时权威的运用手段；政府通过设计、形成和执行正确的规制以高质高效地履行政府职能的能力。

据有关文献称，“治理”是1989年世界银行在其报告中首次提出“治理危机”并在1992年发表题为《治理与发展》年度报告后，先被诸如经合组织、联合国开发署、联合国教科文组织等国际组织高度认同，继而在包括政治、经济、社会等管理领域和社会科学研究领域获得了广泛运用的概念。但是法国学者让-皮埃尔·戈丹对此持不同意见，他在《何谓治理》一书中提出：治理概念经历了三次“生命阶段”。早在13世纪治理一词就在法国流行过，14世纪末叶英格兰国王亨利四世也使用过这个概念。而最新研究成果表明：“在17-18世纪，治理是关于王权和议会权力平衡的讨论所涉及的重要内容之一。”[2]不过当时的治理概念，“只代表一种含义：统治的思想与等级化的权力、垂直和自上而下的指挥关系，以及整齐划一的方式推行的意志等……”[3]随后其与实用知识一样逐渐边缘化。至20世纪30年代在实用主义盛行的美国，治理被用于组织尤其是企业指导。进入20世纪90年代，治理被广泛运用于公共政策系统分析领域，至此治理才进入其第三次生命阶段。由此可见，治理作为一个管理概念的出现远早于20世纪。但这并不重要，我们所关心的是近20多年来“治理”一词何以会成为西方社会以及其他国家管理国家和社会的新宠。

20世纪90年代西方经济学家和政治学家赋予了Governance区别于Government的新的含义。全球治理概念和治理理论的创立者、美国著名学者詹姆斯·罗西瑙把治理定义为：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥有效作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”[4]这种新的管理机制既包括政府机制，也包括非政府、非正式的机制。英国学者罗伯特·罗茨在其《新的治理》中对治理概念做了如下梳理：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会方式。”[5]全球治理委员会在1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，把治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的综合，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。该研究报告指出治理具有四个特征：(1)治理不是一整套规则，也不是一种活动而是一个过程；(2)治理过程的基础不是控制而是协调；(3)治理既涉及公共部门，也包括私人部门；(4)治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[6]。随着人们对治理认识的不断深化，上述关于治理并不是一整套的规则或制度的观点并非准确。作为在全球化背景下脱颖而出并迅速发展的一种新思维，治理思想不仅反映了任何国家都不具有独立解决社会问题的能力，揭示了任何组织不能单靠行政手段解决所有问题的局限性，而且强调了应建立必要的制度以保证社会或组织应有秩序和公正。

俞可平先生根据西方诸多治理概念对治理的基本含义进行了如下提炼：在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要；治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益；从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理；它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用[7]。这个提炼给予了治理一个比较全面且清晰的概念。据此，我们可以对治理作如下简单明了的界定：治理是一种在领导层权力体系主导下协调被管理层共同管理的新型管理模式。其有如下特征：治理不只是居高临下、自上而下的权力运行过程，其基础不是控制而是协调和共享管理；治理具有整体性和框架性，是组织之间及其成员相互依存的关系结构；治理是在公共目标支配下的强调效率的管理活动。

正是治理与以统治为特征的传统管理模式的根本不同，并且极大顺应了社会公共管理及组织管理日益复杂、被管理者参与管理的利益诉求日益高涨的社会需要，从而导致“治理理念占了上风，成为对旧式统治风格而言的一种前景光明的现代化。治理的胜利显得如此轻而易举，以至于现在已经成为经济、社会管理以及媒体经常挂在嘴边的一个词……”，“治理观如今已经成为主要政治领导人非常重视的一个理论参考依据。”[8]如法国前总理甚至把治理视为国家和社会管理的一面旗帜。

为了使治理更加直观且具有更大的现实操作性，罗伯特·罗茨把治理类型作了如下的归纳：(1)作为最小的国家治理，指削减国家的开支，缩小政府的规模以取得更大的效益；(2)作为公司的治理，指的是指导和控制组织的体制；(3)作为新公共管理的治理，指把私人部门的管理手段引入公共部门，把激励机制引入公共服务中；(4)作为“善治”的治理，是指一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系；(5)作为社会—控制论系统的治理，指政府与社会、公共部门与自愿部门及私人部门之间的合作与互动；(6)作为自组织网络的治理，是指建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络[9]。在这里笔者更倾向把善治视为组织内部治理的概念，因为“善治”似乎更贴近组织的内部管理且要求也更具体。

何谓“善治”？善治亦是世界银行在上世纪90年代最早提出的概念，作为治理的一类形式。善治“是使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质是政府与公民对公共生活的合作管理”[10]。为了实现公共服务中的效率即善治，世界银行主张：鼓励竞争和市场的发展；改革公务员队伍，减少冗员；制定预算纪律；对国有企业实行私有化；下放行政权力；以及更有效地利用非政府组织。莱福特维奇认为，善治由系统意义的、政治意义的及行政管理意义的三部分组成：所谓系统意义上的治理在用法上比政府管理更广，“涵盖了内部和外部所有的政治经济权力的分配”；而治理在政治上的用法指的是“一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家”；治理在行政管理上的用法指“一种有效率的、开放的、负责的并且被审计监督的公共服务体系，它拥有一支有能力的官僚队伍，后者有利于制定和执行合理的政策，管理所有现存的公共部门”[11]。

同样，俞可平先生对善治的各家之说也作了一个梳理，最后归纳善治由六个基本要素构成：(1)合法性：指秩序与权威被认可和服从的性质和状态，由制度及组织阶层建立起来的秩序和权威还必须获得其成员来自内心的认同和接受，我们才说其具有了合法性。合法性越大善治的程度就越高。(2)透明性：指信息的公开性，组织内部每个人都有获得与自己利益相关信息的知情权，包括制度安排、规划设计、预算编制、管理实施等。透明度越高越有利于对公共治理的监督，透明性越高善治的程度亦越高。(3)责任性：指组织管理者及其他成员不仅要承担自己的职责尽自己的义务，还必须对自己的行为负责。责任性越高善治的程度亦越高。(4)法治：依法治理，法治的目的是规范管理，是对组织及其成员行为的约束和限制。法治是善治的基础，没有法治就没秩序，没有秩序就无所谓善治。(5)回应：为责任性的延伸，对来自基层及其成员的诉求及时呼应，回应越及时越有效善治程度越高。(6)有效：即强调管理的效率，包括机构设置、管理程序的科学性及降低管理成本。善治是与管理低效格格不入的概念[12]。

善治绝非一种管理时尚，而是社会发展进步到一定阶段的需要和产物。对一个组织而言，善治的价值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理。善治是一种对以自上而下的统治为手段、以就事论事的碎片化行政为特征、以利用经验的简单管理之管理模式的扬弃。善治是使不同利益主体缓解或放弃冲突，并以共同的目标为纽带，以互动合作的方式走到一起的旨在追求效率的管理模式。善治的提出及其势在必行，很大程度上是因为现代管理对象的日益复杂、多样、快变而必须重视管理过程的整体性和动态性。相对治理，善治是一个更适于组织改革和管理的、较少政治色彩的概念，其目的在于改变由于官僚管理模式导致管理不善并带来的效率不高等诸多问题。

二、为什么要强调大学的善治

据让-皮埃尔·戈丹的《何谓治理》，早在1976年詹姆斯·马奇(James March)和约翰·奥尔森(Johan Olsen)合著的《组织中的二重性与选择》中就有一篇题为“大学治理”(University Governance)的文章[13]。作者称，在美国这不仅是“研究复杂组织和有限理性的一个热门主题”，而且是研究大学治理的最早的文章。这不仅说明学界对大学治理的关注和研究早于其他，更说明大学确实是更需要通过治理得以改善行为、提高效率的组织。在罗伯特·罗茨归纳的治理类型中，善治最能反映社会对大学、以及大学自己对治理体系构建的诉求和呼应。回答“为什么要强调大学的善治”可以依据如下3个推断：大学本身就不是一个“统治”的组织；当下的大学管理面对诸多挑战；大学必须找到效率更高的新的管理模式。

1.大学本身就不是一个“统治”的组织

组织理论告诉我们，一个组织其子系统越多以及其涉及的要素越多，其间的关系就越复杂，其行为的不确定性也就越大，由此导致的行为结果也就越难以预测。大学就是这样一类最复杂的社会组织。(1)大学作为一个以学科和专业为建构依据发展起来的集劳动分工、信念形成、权责分配于一体的，庞大的、多权威共生共存的学术组织，不仅组织结构复杂，权力结构亦十分复杂。(2)大学是对高深学问进行选择、保存、传递、批判和创新的机构，其活动构成不是社会化的一般劳动，而是具有探索性、艰巨性、长期性、创造性及既有个体性又有群体性特征的、极为复杂的智力劳动，从而决定了其活动的复杂。(3)复杂的智力劳动只有由掌握了复杂劳动能力的人来担任，由于智力劳动的性质和对知识的占有，赋予了大学成员比他人更多的独立个性和强烈的批评精神以及参与要求，从而导致其成员的复杂。所以美国的大学有个说法：“一个努力去领导大学全体教员的管理者，正如一个努力去‘牧猫’的人，他们面对的问题是同样的。”[14]猫与狗有全然不同的心理和性格特征，它有精神贵族的傲气绝不会把主人视为自己的君主，甚至它认为自己才是这个屋里的君主，所以它通常不会听从主人的指挥更遑论唯命是从。在猫的意识里自己与主人并不是主从关系，他们之间应该彼此平等和尊重。无独有偶，任马里兰大学校长13年之久为该校发展做了极大贡献的克莱顿·D·莫特亦有类似观点的表达，他就戏称：当校长好比当墓地管理员，下边虽然有很多人，可是没有谁听他的。玩笑之言，揭示的却是“大学不是一个可以依靠权力就能驾驭的组织”之真理。(4)大学内部成员的复杂也导致了其结构性关系的复杂，如组织成员之间既有制度化的正规关系又存在非制度化的非正规关系，不能忽视的是这种非正规关系对大学各级组织的影响作用甚大。(5)大学的社会职能及其目标的多样性同样导致了大学组织的复杂性，多样性程度越高复杂性也就越大。系统论学者阿什比认为“多样性只能被多样性所破坏”。而美国学者詹·库伊曼在其《现代的治理》甚至指出：“如果多样性不受到限制，这个系统就将解体。”[16]正是大学内部存在如此之多且相互交叉的复杂关系，使之呈现如美国高等教育学者科恩和马奇描述的“有组织的无政府状态”。但这并不因此意味大学惟有通过“统治”才能达至有序，相反却决定了大学彻头彻尾就是一个必须依赖学术权力参与且共同管理的、有必要调动所有人积极性的非官僚性组织，它本质上是行政人员和学术人员共享治理的系统。

2.当下的大学管理面对诸多挑战

一些大学受诸多来自外界的权力和利益的驱使和诱惑而在逐渐丧失其学术组织应有的理性，继而偏离了大学本应坚守的办学治校育人的轨道，由此不仅导致作为举办者政府对大学的不满，也受到来自高等教育“消费者”社会对大学的严苛批评。大学的现状绝非天然即此，外界的影响当然不可回避，但即便在当下的社会环境下，大学不仅应该而且也能办得更好。大学的不尽如人意，其一个不得不探究的原因是内部管理不善，有什么样的管理就有什么样的大学。大学的知识属性决定了大学是个自觉、自律、自修复、自适应的理性组织，由此亦决定了大学在自治中必须时刻能够自觉于“从我做好，从现在做好”，既防止自身犯错也不被外界诱导犯错，更不可把自己的过错迁怒于政府和社会。备受社会诟病的花了很多的钱却并没有很好地担负起人才培养和知识创新使命责任的批评，无疑是大学面临的最大挑战，但更应引起大学对自己管理之失的反思。

时下大学存在的最大问题可归纳为三：(1)在办学治校的价值理念上，偏离了“培育人才、知识创新”的使命追求、立校之本，忽视了“以生为本、以师为尊”的办学基础、治校逻辑，不少大学缺乏对大学属性和规律的守持以及对师生的关注。(2)在办学治校的管理模式上，缺乏整体综合的顶层设计和制度安排，习惯于人治的急功近利和就事论事的碎片化管理。大而言之，大学极度铺张浪费且质量低劣的新校区建设堪为大学缺失整体设计规范导致决策失误和管理失败的经典；小而言之，不少大学把最原始的科学管理手段及目标管理发挥到极致，把诸如课题、奖项的获取及其经费、社会服务横向收入等按机构的人员规模及其构成进行摊派而不管这个机构的属性和职能。如此治校岂不是大学及其领导人只求急功不谋远利的赤裸裸表现？组织管理确实始于目标，但大学决不能沉溺于管理主义而成为目标管理的奴隶。(3)在大学办学治校的效率上，大学管理混乱、效率低下的问题十分突出。由于长期没有处理好行政权力和学术权力的矛盾关系，大学管理效率呈递减态势；即便有规划但没有落实规划的保障措施，即便有数量目标但没有质量要求，即便有经费预算但没有审计问责；大学的人治过强而民主管理及法治过弱，如此等等都是限制大学更好发挥作用的管理缺陷。

3.大学必须找到一个新的效率高的管理模式

上述对大学组织属性及其现实问题的分析，使大学进行管理模式改革的必要性得以凸显。笔者主张对大学自身而言，大学的治理不善一方面要从政府过度行政化控制寻原因，更应该从自己老化及低效的管理模式找问题。在大学寻求治理体系现代化和提高治理能力的过程中，善治作为一种在以人为本的价值前提下，以效率目标为依据、以整体设计为逻辑、以民主管理为手段、以制度规范为保障建立起的管理框架，或许不失为最理想的治理体系。首先，大学的善治是大学规模越来越大、关联要素越来越多、面对的问题日益复杂，以及传统的单向的“统治”模式已经力不从心而提出的要求；其次，大学以高深知识的探索、传播为逻辑起点和以学科专业为组织构架依据的本质属性及其规律特征决定了大学不是也决不能是一个以行政权力为中心的、完全依靠行政权力运行的组织。若把大学视为一个仅靠行政权力才能加以有效控制的组织，这是大学及其领导者的一种无知。善治作为一种共享管理有效避免了大学行政权力的唯我独尊、唯我独大。其三，对一个社会组织而言，不确定性不仅是社会变化带来的结果更是组织决策不慎直接导致的问题。大学作为一个理性组织，必须减少由管理带来的不确定性。善治是一个注重整体长远利益和顶层设计的自我治理系统，由于其对大学特有的动态性、复杂性、多样性具有很好的回应，尤其是通过结构关系的调整和互动关系的建立其可以有效降低大学内部的复杂性，因此也就可以避免组织管理的混乱，更好地处理不确定性和不稳定性。其四，善治以公共目标为依据展开管理，所谓公共目标即以专业知识论证为前提并经多利益主体博弈被大家共同认可的目标体系，而非决策高层一厢情愿的选择甚至是拍脑袋的决策。大学的善治有利于保证学校的公共目标及重大决策是学术权力参与讨论并与大学管理高层共同协商的结果，否则有利于目标实现的组织互动结构就无法形成。其五，一般情况下，没有那个领导人喜欢他人对自己指手画脚，可是他们却喜欢对别人指手画脚。然而大学非常不一样，它涉及太多的学术事务且是有“猫”一样心理及性格特征的人群构成的学术组织。若大学的领导者我行我素依旧习惯于颐指气使，其结果只能是大学内部冲突的加剧。我们还远不是教育家办学治校的现实，使人们已经看到那些毫无学术经历或巧取豪夺貌似有学术经历的政客成为大学领导人后其给大学带来的轨道偏离。如果大学有一个可以根本避免其领导人尤其是一把手独断专行的治理结构，即便这个一把手德缺才乏也不能随心所欲地把大学带入歧途。综上所述，大学应该寻找的这个新的效率高的治理结构就是善治。善治是大学治理的目的之一，也是大学应该建立的治理结构。

三、大学如何善治

如下图所示，大学的学科与学术属性决定了大学的职能多样、目标模糊、结构松散、人员独立及机构自主的组织特征，而大学这些组织特征又决定了大学之活动复杂、目标复杂、组织复杂、关系复杂和权力复杂的多重复杂性。大学的这些可以通过对大学本质属性的演绎就可推出的组织特征及其复杂性，其实都被大学的客观存在所证实。基于大学的属性特征和客观现实，善治是大学不得不做出的一种明智的治理选择。限于篇幅，本文仅提出并论述大学善治之建构的“效率优先、整体设计、民主管理、制度保障”原则。其逻辑为：善治的目的是效率，善治的前提是民主，善治的手段是整体设计，善治的保障是法制健全。

大学组织特征、复杂性及治理原则框架

1.效率性原则：善治作为一种新公共管理模式有两个特点：其一，善治是一种由共同目标支持的活动；其二，把绩效作为切入点及绩效改善作为管理的目标。对大学而言，善治的目的并不同于政府旨在削减公共开支而更在于提高办学治校育人的效率。效率不仅是大学善治的关乎管理的专业术语，更是善治必需依赖的起始目标。在大学善治的体系框架中，效率不只是经济学的数量概念，而是包括办学治校育人的水平、质量、效益，以及通过竞争追求卓越等概念的综合。大学的准公共产品属性及其导致的竞争性(这种竞争性在国与国之间大学竞争中表现得更为激烈)，决定了大学必须以“效率优先”为大学善治的价值赋予及目标。其依据如笔者在近期发表的题为《公平与效率：教育政策研究的价值统领》一文所论及：“高等教育是通过培养高层次专门人才和知识创新及据此直接参与并影响社会文明进程的活动，因此高等教育对国家的社会发展具有直接性和决定性。尤其是在知识经济社会和国与国竞争极其激烈的今天，高等教育既是国家竞争力的基础又是国家实力的重要组成，这使高等教育具有一定竞争性和排他性之准公共产品的特征越加凸显。因此，高等教育是需要强调效率优先的社会活动，而以实施高等教育为己任的大学也应该是强调效率优先的组织。”[16]

马丁·特罗在关于《加州大学的治理》一文中谈到，加州大学董事会、总校校长、分校校长和学术人员共同认可的关于加州大学如何处理外部关系和进行内部管理的办学和行事的两个原则是：“大学自主权的最大化——大学自主决定事务的能力；追求卓越——在各方面成为或继续成为全国最好的大学。即‘我们想当第一，我们希望能够自己管理自己。’”[17]马丁·特罗特别强调这不是两个空洞的原则和理想，而是指导和评估大学大多数行为的准则。如果说自主权是针对外部关系尤其是处理与加州政府关系的准则，那么追求卓越则毫无疑问是指向大学的内部管理。由于大学是个古老的组织，其职能和活动规律的定型以及理性的约束，使之最不易变革也是最敏感于变革的组织。正由于此，美国学者罗纳德·G·埃伦伯格说：“学术界中的变革迟缓，高等教育机构很难关注经济效率以及成本控制就不足为奇了。”[18]甚至导致一些从事大学治理的西方学者，如卡博尼尔·卡普兰做出了“大学治理结构与绩效无关的结论”[19]；而阿德里安纳·克撒认为，“对于大学治理的有效性而言，领导能力、人们之间的相互关系和信任比治理结构和正式过程更重要”[20]。然而上述结论不仅与系统论之结构决定功能的理论相冲突，且与大学的理想和现实也都不吻合。

康奈尔大学前副校长罗纳德·G·埃伦伯格在其主编的《美国的大学治理》(Governing Academia)序言中指出：近几十年来，无论是美国的公立高等院校还是私立高等院校，本科生的学费增长率都远远高于通货膨胀率的增长。以至于导致美国国会于1997年成立了国家高等教育成本委员会，其目的就在于对本科教育的成本和定价进行调查并以此为基础提出遏制学费增长的建议。无论是政府还是社会都想知道，“高等教育机构为什么不能像商业机构那样运转——削减成本、提高效率，从而控制住学费增长率。”[21]埃伦伯格认为这实际上就是美国政府与社会对高等教育机构治理的问题。又如，2013年11月美国奥巴马政府鼓励推出一种新的评比标准，包括学费是否能让学生承受、毕业率、毕业生的债务和收入水平，以及低收入家庭学生在学校中所占比例等的大学排名指标，表面看来这项新的大学排名针对的是社会责任，然而实际目的却是针对大学投入的效率。

大学本质上不属于以利益最大化为目的的组织，但它却彻头彻尾是一个需要足够资源才能维持和运行的组织，在精神上大学需要高贵，然而在现实生活中它有资源依赖的需要。经济是社会赖以生存的基础，大学作为一个具体的社会组织，经济亦是其赖以生存和发展的基础。大学资源的有限性要求它不得不考虑资源的科学配置、管理及其必要的效率问题，大学不能因为自己人才培养和知识创新使命的崇高而无视经济学提出的物质稀缺性及资源利用效率的问题，必须珍惜资源并使之在办学治校育人中发挥最大的价值。人们通常把效率与公平或社会责任对立，但大学的效率其实就是对社会责任的担当。大学是最需要消耗大量社会资源才能维持生存和发展的组织，所以大学理所当然必须以为社会发展做出应有的贡献来表明对这些公共资源应负有的责任。如果效率是大学善治的目的追求，其自然也就是大学善治建构的原则所在。

2.民主性原则：民主性原则本质上是一种“共享治理”或“共同治理”，善治从治理理念上是强调利益相关者共享共治的，在治理的结构和程序上也是强化利益相关者的权力制衡及互动的。大学治理的民主性其存在的合理性可以说是大学的遗传基因决定的。大学的组织结构以学科专业为依据，而其智力劳动的特征、知识创新的使命使其成员由一群对自己的专业知识和思想有一种庄严的敬意、不肯屈服于知识之外的压力并严肃追求科学、具有独立人格并以科学真理为是非准绳的知识分子构成。“管理由这些思想独立的教师所组成的机构就好似‘牧猫’”[22]，由此导致大学治理的民主性要求比任何社会组织更为强烈，其对大学的善治提出以下要求：

其一，完善大学内部治理结构，平衡行政权力与学术权力。行政权力是一种有利于管理的时效性及权威性、自上而下的单向行使的权力形式。由于大学的学术组织属性决定了大学决策事务必须有象征学术权力的学科专业知识的参与，这不仅吻合于大学的组织特殊性需要，更有利于大学的治理达成上下之间广泛的默契以保证必要的组织效率。大学善治需要学术权力积极有效的参与，但这并不意味放任由教师做出重大决定。因此，即便我们还不清楚大学是否有必要让行政权力与学术权力呈平权关系，但可以肯定大学必须克服以行政管理取代治理的倾向。善治的目的就在于对过于强势的行政进行适度的控制使之成为更愿意或自觉于倾听学术组织及其学者意见的柔性行政，这就是共享治理的本质。我国大学领导人产生的现行模式目前还不能保证所有大学领导者远离行政官僚，这种绝对权威的官僚模式即便短期看来具有行政管理的效率，但长远而言它对大学的治理有极大的危害性。“如果说治理是一种权力，那它表现为一种柔性且有节制的权力”[23]，这话本身就意味着权力的边界和民主管理的需要。较早研究大学治理的西方学者罗伯特·伯恩鲍姆认为：“大学中包括两个体系，即基于法律权威的董事会和行政体系与基于专业权威的教师体系，大学的治理就是为实现两个体系的微妙平衡而设计的结构和过程。”[24]没有行政权力统领下的大学不可能实现治理的目的甚至走向低效率及混乱，但是仅有行政权力而没有学术权力的参与即共享治理，也不能达成有效治理的目的。

其二，让大学内部的不同利益主体或其代表有机会参与决策。从大学的组织人员构成而言，其是一个利益高度相关的组织。在传统的决策和管理模式中，大学利益相关的重要人群即学生和教师或没有或甚少有机会和权利参与决定大学及他们自己命运的决策。如果大学的领导人及相关管理者不站在他们的立场上代言，那么象征大学主体的师生的利益诉求则被边缘化。英国学者格里·斯托克在“作为理论的治理：五个论点”一文引用詹·库伊曼等人的观点道：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[25]让-皮埃尔·戈丹认为：“治理并非是由一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征。”[26]善治是一个由共同目标支撑的活动，共同目标本身就是一个协商的结果而非仅是管理高层左右的决策。如全球治理委员会所强调“治理过程的基础不是控制而是协调”，协调的概念就是管理民主的具体体现。

其三，通过强化管理者与被管理者双方互动降低组织内部的复杂性。研究复杂性的学者提出过这样一个命题：“所有社会系统的基本问题在于降低复杂性”，而“选择和安排互动是处理复杂性的本质所在。”[27]不能产生互动行为的管理模式，是一种缺乏创造激情的消极模式，这对大学的组织成员的积极性调动是极其不利的。詹·库伊曼甚至认为：“如果复杂性不受到约束，那么这个系统就将朝着无序的方向发展。”[28]除了管理的结构化，具有操作性的互动关系的建立是简化复杂性的有效工具。大学善治之民主性原则要求：不同的利益主体应该更多地思考彼此的需要和相互的尊重，在依旧保持治理的统一性前提下，通过稳定的互动关系的建立，降低大学内部组织及其成员之间一般关系和权力关系的复杂性，从而弱化单向的统治性而更多地兼顾大学内在的多样性，并以此建立治理结构。

3.整体性原则：哲学思想和方法论原则影响了欧洲几代人的法国著名哲学家、思想家笛卡尔在《方法论》一书曾谈到一个发现：“有许多部分组成，经由众多师傅之手的工程，常常不像仅由一位师傅经手的工程那样完美。由此，我们就会看到，由一位建筑师设计并完成的楼房，一般来讲，要比由好几位建筑师东拼西凑、用以前用于其他目的的旧墙建起来的楼房漂亮整齐许多。”[29]接着他说“因为是改造别人的工程，所以就极难做出极完美的东西。”笛卡尔的这个发现也说明了整体综合改革的顶层设计的重要性。就事论事的改革或解决问题的办法固然可能达到暂时和局部明显快捷的效果，但并不是根本解决问题的办法。让-皮埃尔·戈丹强调，“我们所关注的治理方向就是以打破决策过程中观察领域和研究领域之间的隔阂为宗旨的。”[30]这其实也是对组织治理整体性的一种强调。

系统论的一个基本原理是“结构决定功能”，如果我们把大学的治理结构视为自变量，大学的治理效果是随治理结构而变化的因变量，由此我们不难发现大学的很多行为是大学的治理结构导致的结果。权变理论有个基本观点：一个组织的结构和程序都是为了处理组织所面临的政治或经济上的严重不确定性而设计的。因此，“一所大学可以设计出一个内部结构，这种内部结构的主要目的在于处理有关重要支持者的不确定性。”[31]大学与政府与社会的关系如此，其内部关系也如是。大学自身就有许多内部因素导致的不确定性，善治的结构就在于在大学制度及决策制定和执行过程中尽可能减少上下之间的利益冲突，达至减少其内部的不确定性。大学善治的整体性原则的提出，就是针对大学是一个系统内部要素众多且结构极为复杂难以看清其多重互动关系的，强调无论是大学的改革还是治理都必须将其视为一个系统的整体进行全面的顶层设计。坦率地说，大学改革和管理中的很多不尽如人意和不确定性，其实都是我们对大学高屋建瓴的、整体性的、综合的改革和管理缺乏顶层设计的必然结果。十八大报告虽然对教育着墨不多，但却十分明确提出教育领域必须进行综合改革的要求，或许就有强烈的针对性。

大学善治的整体性原则强调：大学组织之间是相互依存的要素，其结构方式可能直接影响甚至决定了其存在的意义和价值；大学组织之间的要素是互动的关系，不存在谁重要谁不重要的问题，否则它们结构关系就会被忽视，最终导致左支右绌、疲于应付；除了治理结构决定其作用大小外，治理过程的程序也是不能被忽视的，而问题是其往往被忽略了。

4.法制性原则：法制是个多义的概念，对社会组织而言其既是根据组织的宗旨、意志建立起来的法规制度，也是组织成员依法办事的程序和过程，即法制不仅是对组织规范做出明确规定的文本，更是需要严格执行和遵守的文本。善治并不只是依靠理念支配和组织及其个体自觉自律的行为过程，还是法规制度建构完善并对组织的运行及其成员的行为具有规制作用的结果，即善治是具有合法性及权威性的结构性规范，善治的组织需要法规制度提供的制度环境和机制保障。所以瑞士学者皮埃尔·詹德詹·塞纳克伦斯明确指出：“治理确实属于制度的范畴。”[32]毫无疑问，规章制度的建立具有明显的实用主义目的，但我们不能因此把“制度的形成简单归结为强权政治”的结果。任何组织如果没有法规制度予以它存在的合法性依据及其行为的规范制约，即便其成员素质良好也难保其不乱。法治是善治的基础，没有法治就没有秩序，没有秩序就无所谓善治。良好的法规制度及其有效执行是衡量一个组织是否成熟的重要标志。

大学善治的法制性原则，一方面强调大学的治理结构必须具有合法性，没有合法性保障的治理架构不仅失之依据基础，也难有治理过程的权威性；另一方面强调大学构建的法规制度必须具有包容性、稳定性、整体性，而非朝令夕改、就事论事的制度碎片。笛卡尔曾经阐述过一个观点：“既然过多的法律经常会为邪恶提供借口，那么当它们为数极少，且被严格遵守时，一个国家就会被管理的很好。”[33]这句话对我们提高大学治理的认识水平很有意义。对大学而言，如果我们或人易治变或就事论事的制度过多，其结果或导致制度自扫门前雪的各行其是，或制度之间自相矛盾，或是时过境迁的制度老化及无效，等等。如此之类的制度品种越繁多，大学的管理就越难操作，其效果亦越低下甚至适得其反，这就会为法规制度的不执行找到借口。大学是个系统庞大、结构复杂的组织，其法治建构、制度安排必须在一个穷尽其所有要素及其关系的完整归一的系统整体框架下完成，这才是大学善治的目的和作为现代大学制度之大学章程建设的意义所在。

大学章程是什么？是大学依据国家有关法律和教育主管部门法规，大学规范自己办学治校育人的完整的法规和制度结构，是大学办学治校育人的基本依据。其必须在对大学使命和宗旨做出陈述的前提下，对大学组织及权力结构、组织及管理者的职责与权力、组织设置及人员聘用任命、权力行使及组织运行的程序规则等做出明确的操作性规定和解释。操作性即意味着其关于组织、职责及权力等的边界界定明晰不存在模糊的问题等。大学章程必须穷尽学校所有管理涉及的事物，一册在手尽览大学管理操作的原则及程序。大学章程充分体现了大学善治的法规性原则而绝非是朝令夕改的产物，其一旦制定并依法通过就有法规性、权威性、严肃性。

遵循效率性、民主性、整体性、法制性原则构建的大学善治与大学的统治是完全不同的两种管理模式。善治是大学现代治理结构的具体化，而统治则是并不适合大学的传统管理模式，它们导致的结果自然不同。可以说，大学的善治本身是一种符合大学属性、特征及规律的管理之“善”，这种大学的管理之“善”较之大学的统治更有利于把大学带入大学的理想——“至善”，而这正是我们大学治理体系现代化的目的所在。

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(责任编辑邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0015-08

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10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.004

眭依凡(1956—)，男，江苏镇江人，教育部长江学者、浙江师大教科院院长，北大教育学院兼职教授，华东师大兼职博导。

北京市教育科学2010年规划重点课题“大学领导力研究”(ADA10096)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善中国特色现代大学制度进程中的大学校长管理专业化研究”子课题(11JZD042)。