浅析昌九行政一体化的必要性

孙培仁

(江西财经大学 江西南昌 330013)

浅析昌九行政一体化的必要性

孙培仁

(江西财经大学 江西南昌 330013)

2013年7月，昌九工业走廊正式升级为昌九一体化，从昌九一体化战略开启其目标定位就是两市进行全方位融合，以更好发挥“双核”作用，带动江西全省经济发展。根据目前昌九一体化的推动呈现领域大、速度快、层次深等特点，虽然政府对此战略投入的全心全力，但是昌九一体化战略目标的实现并不是一片坦途。从国内外其他地区的实践经验看，区域融合要走向成熟，最重大的阻碍是行政分割和经济一体的矛盾。虽然行政一体化不能走在经济一体的前面，但是全面的区域融合和成熟的经济一体化须依赖于行政一体化的跟进。

昌九一体化战略，区域融合，行政一体化

从打造“昌九工业走廊”到推进昌九一体化，昌九两地融合一直以来备受瞩目。随着昌九一体化工程启动，昌九两地的经济联系将会越来越密切，但这并不意味着昌九一体化的进程会畅通无阻。结合我国其他地区的经验看，区域经济一体化若缺乏相应的制度保障将会导致一系列的问题甚至会严重阻碍区域融合，如长三角区域一体化中严重的环境问题，长株潭因地方政府各自为政导致一体化进程停滞二十多年等。因此，在昌九一体化建设的起步阶段，应具备前瞻性的眼光去分析昌九融合的未来走向，避免昌九区域融合进程中走错路、走弯路。

1 昌九全方位融合的战略蓝图及发展动态

2013年7月，江西省省委十三届七次全体(扩大)会议上，省委书记强卫明确提出，实现“龙头昂起”，重中之重是集中力量加快推进昌九一体化。昌九一体化迎来了最好的历史机遇.构建长江中游城市群、打造中国经济增长“第四极”已成为赣鄂皖湘四省共识，也得到国家层面的肯定，这是提升江西在全国战略地位、推动发展升级的重大机遇。

1.1“双核结构模式”

“双核结构模式”的概念最早是由我国经济地理学家陆玉麒在皖赣沿江地区空间结构的实证研究中提出的，是指在某一区域中，由区域中心城市和港口城市及其连线所组成的一种空间结构现象。双核结构在我国具有普遍性表现，特别是在我国沿江和沿海地区，如广东的广州和深圳，江苏的南京和苏州，浙江的杭州和宁波，山东的济南和青岛，安徽的合肥和芜湖等。它源于港口城市与区域中心城市的空间组合，由于兼顾了区域中心城市的居中性和港口城市的边缘性，从而可实现区位上和功能上的互补。双核城市产业结构的协调发展，直接影响到整个区域产业的整体竞争力。自古九江就和南昌属于典型的双核结构类型，两者联系密切、位置接近、水域相通、道路相连，分别是江西的最大城市和门户城市，根据南昌与九江在2012年公布的统计数据以及“十二五”规划，到“十二五”末，两市的经济总量和规模以上工业增加值都将达到全省的40%以上，完全有条件成为支撑江西经济崛起的“双核”。[1]

1.2昌九一体化快速推进

1.2.1《昌九战略合作协议》的签订 2012年7月2日，南昌市市长陈俊卿与九江市市长殷美根在“南昌·九江两市交流座谈会”中分别介绍了两市经济社会发展情况，并签订《昌九战略合作协议》。

1.2.2昌九工业走廊“升级”为昌九一体化 “实现‘龙头昂起’，重中之重是集中力量加快推进昌九一体化。”2013年7月22日，省委书记强卫在省委十三届七次全体(扩大)会议的讲话中，用了近一页纸重点阐述推进昌九一体化的意义和问题。

1.2.3昌九一体化开出首份合作菜单 2013年10月10日，南昌、九江两市推进昌九一体化部门对接会在南昌召开，共同研究协商推进“昌九一体化”相关事宜。来自南昌、九江两市的发改委、工信委、商贸委、外经贸委、建委、教育、卫生、房管等23家对口市直部门围绕南昌、九江两市已经签署的《昌九战略合作协议》和《南昌、九江、宜春、抚州四市·前湖共识》中有关推进昌九一体化合作事项进行了对接。

1.2.4《昌九一体化发展总体规划》形成初稿 2013年12月，《昌九一体化总体发展规划》形成初稿，根据专家意见正在修改完善中，正式发布为时不远。与此同时，关于加快推进昌九一体化的17个重点领域专项规划、方案，有关部门也正在迅速推进。

2 昌九一体化中面临的主要难题

从《昌九战略合作协议》对接达成的共识看，昌九一体化工程第一步将围绕规划、基础设施、产业发展、生产要素、生态建设和公共服务六大领域的事项开展，再根据其二十二项具体内容，昌九一体化的“一期工程”的目标可以大致总结为：夯实区域市场一体化基础，实现区域资源共享。在实现这个目标的过程中，结合两地整体情况看，主要存在以下阻碍。

2.1两地发展不均衡

南昌是江西省会，也是江西的政治、经济、文化中心。作为江西的第一大城市，它的发展远远领先于九江，两市2012年主要经济、社会数据对比见表1。

表1 昌九两市2012年主要经济、社会数据对比表

从表1可以看出，除人口外，九江落后与南昌是全方位的，特别是GDP、固定资产投资和社会福利的巨大差距是会成为昌九融合进程中最主要的障碍。经济社会发展的不平衡一方面会导致两地政策不协调，另一方面则会导致严重的地方保护主义。

2.2生态利益和经济利益的冲突

昌九城市带位于江西省的北部，工业较南部密集发达，其生态环境问题比较严重，尤其水污染和水土流失问题最为突出。央视新闻频道在2013年11月曾对鄱阳湖的退化进行过航拍报道，“逼近极枯水位的鄱阳湖呈现出一派北国沙漠与草原的景色，部分湖床形成了广阔的沙滩。在九江，已经干涸的湖底变成了绿洲，很多游客在这里休闲，一些农民还在草地上放起了羊，羊群悠闲地在开满鲜花的湖床上觅食。”水土流失状况可见一斑。还有，昌九地区是石油化工、机械电子、纺织服装、食品加工、森工造纸等五大产业聚集区，行业废水的排放量及排放的污染物浓度高于一般产业，排放的大量废水对坏境造成严重影响。

治理责任主体不能明确是昌九城市带的环境治理中最主要阻碍。对于外部成本问题，各政府都倾向于站在本地利益的角度去极力避免承担相应责任，最后导致环境牺牲大、生态污染多而缺乏治理的情况，当前鄱阳湖流域水土流失严重的问题应在一定程度上归咎于这种负外部效应得不到很好的控制。站在“经济人”的角度看，政府作为一个市场主体也必然存在“搭便车”的心态。[3]消除负外部效应的责任如不能明确必然导致环境进一步恶化，而区域一体化更赋予这种环境问题“区域公共”的特性，相关治理责任更难厘清，使得环境恶化问题雪上加霜。

2.3区域内产业竞争大于合作

虽然距昌九工业走廊的提出已有20多年，但是两市各个地方之间的经济关系普遍松散，县域间更是呈现产业竞争大于产业合作的局面。昌九地区内部在产业互补、环境整治、基础设施项目等方面均存在某种程度的无序状态，各地间的过度竞争、恶性竞争导致的经济摩擦成为了阻碍一体化进程的重要因素。很多地方政府在“政绩表现”心理的诱导下，纷纷无底线的设置优惠政策以吸引投资、争取项目，大肆扩建工业区和开发区，竞相土地压低底价，导致土地资源的浪费和财政收入的大幅流失，如永修县的云山经济开发区是在原先的县城工业园区的基础上另起炉灶，建设新的开发区，一区三园，规划总面积为38km2，园区内土地资源得不到充分利用[2]；再比如相邻不到10公里的德安工业园和共青城工业园均以纺织和服装业作为其支柱产业，不仅不能实现产业互补和形成完整产业链，而且还造成了重复建设，浪费资源。这些现象都会阻碍昌九产业群的形成，妨碍昌九经济整体竞争力的提升。

3 行政一体化对于昌九融合的必要性

行政一体化，指相邻区域内两个或两个以上的地方政府采取的相互联合，密切协作，把各自的行政决策、管理与执行等权力部分或全部交由同一行政主体或同一行政部门来实施，统一治理区域内的社会公共事务的一系列活动进程。

区域行政一体化在我国最早的倡导者是湖南省社科院研究员张萍教授，这个设想是针对长株潭一体化遭遇长期停滞而提出的。当时这个话题颇具争议，制定《长株潭城市群区域规划》的主要负责人之一的李晓江教授2004年就在记者采访中就驳斥了该提议：我们现在提出的长株潭一体化不是行政一体化，而是经济的一体化，在不融城的条件下做好经济一体化，是长株潭三市当下最需要做好的一个课题。[4]但从近几年全国其他区域的实践看，张萍教授的设想正逐步获得更多的认同。在长株潭成为“两型社会”实验区后不久，湖南省长株潭领导协调委员会办公室主任徐湘平曾在接受媒体采访时说，“应该以行政一体化为突破口，加速三市一体化的进程”，这是长株潭行政一体化首次得到官方认可。另外，在我国区域行政一体化并不缺乏实践，苏沪浙三省市之间定期召开长江三角洲市长联席会议、长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会等，从本质上讲，这种政府合作形式已经迈出了区域行政一体化的第一步，也使得区域一体化实现了由单一的经济合作向科教、卫生、信息、金融、人才、旅游等全方位合作的转变。区域行政一体化已经是一种趋势，再结合昌九全方位融合的目标，行政一体化应是昌九一体化工程中的重要组成部分，其对于昌九一体化的必要性体现在以下三个方面。

3.1消除地方保护主义需整合利益

从表面上看，地方保护主义主要是源于区域内经济水平的地域性差异，即各地经济发展不平衡。具体到昌九两地，地方保护主义则是区域整合中一个比较严重的隐患。区域经济一体化可以通过政府职能将多数的基础性资源整合起来，但是强制性的行政手段并不能缓解各地社会经济发展不平衡的矛盾。当各地区的生产总值、人均收入和社会保障和福利等一些重大民生领域的差距过大时，设置政策门槛保护当地居民和产业往往是会是各地政府的无奈之选，而地方保护主义带来的结果是各地区发展目标完全偏离战略规划，因此经济一体化融合则只是一纸空谈。从本质上看，地方保护主义的根源在于利益分配无法达成共识，那就需要建立一个完整的利益调节补偿妥协机制来协调各方的利益分配，显然这在区域政治体系独立的情况下是无法有效运行的，因为单独的每一个政府主体都会去追求本市利益最大化，缺乏沟通和大局观最终会形成信任危机和陷入囚徒困境。利益调节补偿妥协机制要想真正建立和发挥作用，必须依靠区域行政一体化才能站在区域的高度上构建能让各地均接受的利益协调和分配机制。

3.2区域内的公共治理需协调进行

区域融合中各种公共问题不断出现会导致比区域融合之前更严重的社会、环境影响。一般而言，区域化也存在多方面的负面效应，其中最为突出的一点就是原来各地的社会问题将会呈现区域化特点，区域融合之前，各行政区域内社会公共问题一般不会或很少扩散到其他行政区域，但随着区域融合的加深，原各行政区域内的社会公共问题会进行区域间相互渗透、相互交叉、相互影响，久而久之则会完全融合到整个区域中，变成区域性公共问题。再加上区域一体化后各地的公共问题将被赋予“区域公共”的新特性，原地方政府公共问题的处理再依赖于单一政府主体显然是不公平的。况且地方政府作为“经济人”主体，都追求成本的最小化，极力避免在公共治理时付出的成本过高，存在“搭便车”的心理会导致地区间的摩擦加剧，区域融合进程延缓。如果各地政府间一味强调本地利益，那么各自为政的结果一定会导致“公用地悲剧”，即公共产品和服务将不会有任何主题愿意提供，区域融合不仅不能给地区带来发展，相反对区域内的各方参与者产生损害。这种情况下，必须由区域内各地方政府进行合作协调解决，而这种协调是不能以一事一议的方式来进行，效率低下将会导致区域融合成为一纸空谈，政府间建立长效的协调机制最好的办法就是整合政治资源，逐步推动行政一体化。

3.3总体战略规划的实施依赖于统一性安排

目前，昌九一体化的规划、建设、管理和协调等工作由设在省发改委的鄱阳湖生态经济区建设(昌九一体化协调)领导小组承担，在一体化总体规划启动阶段该领导小组以高屋建瓴的战略眼光，明确了昌九一体化具体建设方向、协调了各方意见、提出了总体规划，在宏观层面上对昌九一体化的建设发挥了核心作用。但在具体实施过程中，这种单一的组织结构难以满足日常事务性需求。鄱阳湖生态经济区建设领导小组都是由省领导组成，不可能有专门的、大量的精力去协调每个具体环节的落实工作，尤其在昌九一体化这种快速推进模式下，整体规划的加快实施将会使得高层协调心有余而力不足，协调难以面面俱到，且用行政命令方式进行强制统一在目前的市场经济条件下是存在弊端的。值得注意的是，区域一体化管理方面在现行条件下极度缺乏法律基础，一方面导致区域内地方政府间的合作缺乏科学有效的框架，另一方面也使在区域整合过程中产生的矛盾冲突缺少快速有效的解决机制，不能很好的规范各方行为。地方分割和法律制度的缺乏会使利益主体多元化和经济一体化的矛盾在昌九一体化规划实施的过程中凸显出来，这对矛盾将严重阻碍昌九融合的快速推进。区域融合的相关立法是不会一蹴而就的，目前只有建立科学合理的管理制度以最大程度地消除这种阻碍，即以行政一体化化解地方分割，配合经济一体化的推进。

4 推进昌九行政一体化的建议

行政一体化在国内外区域融合的进程中均有广泛实践。浅层次的如我国长三角、武汉经济协作区、环渤海地区等七大地区的市长联席会议制度，珠三角的9省(区)政府秘书长协调制度，泛珠三角“9+2”日常工作办公室工作制度；深层次的如美国的纽约和新泽西港务管理局，1921年两州州长任命6位局长负责纽约和新泽西州全部地区的交通，这个事件被认为是开启了区域行政一体化的先河，再如世界上最大范围的区域融合：欧盟，它在政治上拥有超国家的常设行政机构欧盟执行委员会。[5]结合其他地区的经验和昌九一体化自身的特性，昌九行政一体化的实施应由浅入深，以适应经济一体化为目标，逐步建立起科学合理的区域行政体制。

4.1建立昌九区域行政一体化决策中枢系统

目前承担这个决策中枢责任的主要是鄱阳湖生态经济区建设小组，宏观政策决策由省领导负责。毫无疑问，在昌九一体化的初期阶段，省级层面的统一规划、大力推动和整体协调是昌九一体化开启的必要条件。但随着昌九融合的加深，决策事项更加繁杂、具体和深入，省级政府不可能一直会在所有昌九一体化政策决策上承担全部责任，其扮演的应是政策指导和整体战略规划的角色；况且昌九一体化承担着打造中国经济增长的“第四极”的部分任务，昌九一体化的本身也只是这个目标实现的第一步。随着昌九区域的发展，会参与甚至发起范围更大的区域整合，类似于泛珠三角的“9+2”模式，当出现跨省级的区域整合时，就需要一个成熟的决策中枢系统对区域一体化相关事务进行管理协调。这个系统的建立分不同的区域融合阶段可以采取不同的形式，区域融合初期可以以定期的行政区责任人联席会议的形式存在，成熟期可以构建紧密型双层结构的联合政府——昌九联合政府。不管是以什么形式存在，其实质在于两市政府要释放一定的权限到区域行政一体化决策中枢系统中去，使得区域内的利益协调问题能在整体层面上得到很好的解决。

4.2科学划分区域内的管理权责

昌九两市政府在行政关系上并无主从或隶属关系，但是随着昌九全方位融合的开启，必然存在着行政权力划分的问题，实质上会构成一种集权和分权的关系，而权责的划分必然会影响到整个区域内的公共产品和服务的提供。科学划分区域内管理权责就是明确昌九区域整体和两市各地方政府的权力和责任，科学划分权力责任的目的在于在充分尊重地方各自利益的同时，最大限度的消除区域内的外部性，使得公共产品和服务的提供能满足经济一体化的进程。

首先，原则上属于当地各政府管理当地事务的权责不变，但若涉及区域一体化的相关事务，当地本地政府不能利用行政权力去干预区域一体化的进程。其次，两市根据一体化的实际需要并结合本区的实际情况，各自让渡出部分权责划归区域行政一体化管理机构，区域行政一体化管理机构主要负责区域行政一体化的具体相关事宜，并拥有要求各地政府配合其工作的权力。

4.3加快培育区域内的政府合作组织

政府间合作组织应成为昌九一体化规划实施的载体，建立一批能够反映各方意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理组织机构，是昌九融合能够真正实现的关键所在。跨行政区域的政府间合作组织对于各产业的资源整合、统一规划和优势互补能发挥重大作用，比如设立昌九区域工业园区规划管理委员会，能够在整体的高度上科学设置区域内产业布局以避免重复建设、统一各种生产原料的供给以降低成本，合理构建两市的产业链以促进产业融合；再比如，南昌具有独特的红色旅游优势，九江庐山具有绝美的自然风景，成立区域内的旅游管理委员会，把自然旅游资源和人文旅游资源糅合在一起，形成强强联合、优势互补、互利共赢的局面，会进一步地打响昌九旅游品牌、带动区域经济转型。

[1]王运才，甘泉.江西昌九一体成驱动经济崛起“双核”引擎[J].理论导报，2013，27(8)：4.

[2]东乡“一区三园”打造工业经济增长极[EB/OL].http://yongxiuxian.chinainfoseek.com/dyzww105114.html.2013-9-13.

[3]张萍.长株潭经济一体化的提出和决策[J].学习与实践，2002，19(10)：36.

[4]潇湘晨报.行政一体化目前不宜[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2004-11-30/08024386605s.shtml.2004-11-30.

[5]杨爱平.论区域一体化下的区域间政府合作——动因、模式及展望[J].政治学研究，2007，23(3)：77.

(责任编辑李平)

2014-4-21

孙培仁，car_melon@126.com。

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1674-9545(2014)02-0013-(05)