商洛市加强环评源头控制促进经济结构转型升级的调查与思考

路思祺

党的十八大以来，党中央、国务院把环境保护工作放到了更加重要的战略高度，明年1月1日将实施的新的《环境保护法》更是从法律法规层面对产业规划、重大项目的环境影响评价进行了明确和严格的规定。如何把新的《环境保护法》贯彻落实在日常的环境监管之中，充分利用环境影响评价政策倒逼地方的经济结构转型升级，笔者最近对陕西省商洛市的环境影响评价工作进行了调查，并对今后工作提出几点建议。

一、商洛市强化环评源头控制，推进经济转型升级的主要成效

“十二五”以来，商洛市坚持以科学发展观为统领，围绕污染减排、优化发展的目标，按照“扩内需、保增长、调结构”以及生态立市的战略部署，充分发挥环境保护对经济发展的引导和调控作用，不断创新环评管理机制、大力推进规划环评、强化重污染行业环评管理，严格环境准入，加快了地方产业结构的转型升级。止去年底，全市通过审查的工业园区规划环评10个，规划环评执行率达到了91%；审批建设项目环评1039个，竣工环保验收338个，建设项目环评和“三同时”执行率达到了100%。

（一）建立了推进规划环评长效机制，促进了产业项目规划布局更加合理

认真贯彻落实《规划环境影响评价条例》，坚持把规划环评纳入县区政府年度目标责任书，无论市县区编制出台的重大产业布局规划及重大项目规划，必须进行规划环评审查，并形成一项长效工作机制。特别是在工业园区规划审查中，将规划环评作为重要依据和前置条件，对未进行规划环评的工业园区，不得受理其入园项目的环评文件，不得进行排污总量许可，对不符合国家产业政策的高污染、高能耗、高排放项目坚决不予入园，从而有效促进了环评在工业园区规划中的产业项目合理导向，发挥了生态环境保护对经济的优化作用。

（二）建立健全了环保部门环评工作机制，促进了经济转型升级的服务水平不断发挥

为充分发挥环保优化经济增长、服务科学发展的积极作用，商洛市严格执行环保部《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》和《陕西省建设项目环境影响评价文件分级审批办法》。同时，制定出台了《商洛市建设项目环境影响评价审查工作程序》、《商洛市建设项目竣工环境保护验收工作程序》、《商洛市建设项目环境管理规程》等规章制度来规范建设项目管理工作，并严格按照《建设项目环境保护分类管理名录》规定确定建设项目环评文件类别，不随意降低评价工作级别，特别是环保部门对外设立服务窗口，公开环评程序，限时办结，首问负责，主动为企业开展服务工作，开展环评等法律法规宣传培训，服务企业和经济转型升级的水平不断提升。

（三）建立了部门联动项目环评审批机制，环评源头控制力度不断加大

为了加强环评源头控制，商洛市环保部门与市发改委、财政、国土、规划5个部门联合下发了《关于进一步加强项目管理工作有关问题的通知》，建立了项目环评审查联席会议制度，强化与发改、住建、国土、工商、银行等部门协调沟通，联合把关。要求凡是对环境有影响的建设项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，一律按建设项目环境管理有关规定进行环评审批。把项目环评作为项目审批、核准、备案的前置条件，实现了“五不批”，即对不办理环境影响评价审批手续的项目，发改委不得立项，国土部门不得供地，住建部门不得定点放线，工商部门不得办理营业执照，银行不得贷款，有效强化了环评源头控制工作。

（四）加大了环评日常监管力度，进一步杜绝了项目环评违法行为

商洛市严格执行《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，每年都要组织开展建设项目环境管理专项执法检查活动，重点查处未批先建、久试不验和未验先投的建设项目，对存在问题的项目，在建的一律停建，投产的必须停产，达不到环保要求的限期整改，并依法追究有关人员的责任。对未落实环保“三同时”制度、拖延试运行时间不申请项目环保竣工验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或使用等违反建设项目环境管理规定的违法行为，依法严肃处理。“十二五”以来，对建设项目环境管理存在问题的52个建设项目进行了了处罚和整改。

（五）确立了生态立市发展战略和循环经济发展思路，循环经济和环保产业不断壮大

商洛市地处陕西东南秦岭东段南麓，是国家主体功能区划定的禁止和限制开发区，是国家南水北调中线工程水源涵养区，也是国家关天大规划的次核心区域。由于特殊的自然地理和功能定位，决定了商洛市必须坚持生态优先发展战略，必须坚持把环境保护放在更加重要的位置，必须坚持走绿色、循环、低碳发展之路。因此，商洛市委、市政府在带领全市人民多年的发展实践中，依托良好的自然生态矿产资源优势，不断强化循环经济发展理念，用环境保护环评机制倒逼产业结构调整和转型升级，实现了经济的良性发展和可持续发展。商洛市委、市政府提出的坚持以循环经济为主线，坚持生态立市优先发展战略已经跃升为陕西省委、省政府指导陕南经济发展的思路，到2013年底商洛的循环经济和绿色产业产值已经占到全市生产总值的60%以上。

二、存在的问题

一是在环评领域有法不依、违法成本低、守法成本高的问题尚未根本解决。地方政府行政干预环评审批的问题还依然存在，一些企业甚至国有企业的环评法制观念淡薄，导致“未批先建”项目时有发生。

二是规划环评的宣传推进力度有待进一步加大。新修定的《环境保护法》将规划环评正式入法，标志着从法律意义上对规划环评的强制性得到体现。如何解决当前个别县区政府对规划环评重视不够的问题，必须从学习贯彻落实新的《环境保护法》抓起，加大对环评违法的查处力度和法律法规的宣传力度。

三是环评领域机构队伍建设有待进一步规范。目前，在环评领域的机构、队伍建设、资质管理、质量管理亟待规范，个别环评机构服务水平、服务质量有待提高，环境影响评价市场化的进程有待进一步加快。

四是环评管理工作监管有待进一步加强。尤其是要加强环保“三同时”管理，加强对环境违法行为的处罚。目前，在环境行政主管部门客观上存在审批、验收、监管全过程管理体制不够完善，环境监察和监测力量不足的问题比较突出，亟待解决。endprint

三、对今后加强环评源头控制，推进经济持续健康发展的几点建议

当前和今后一个时期是我国加快经济转型升级的关键时期，环境影响评价制度作为与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度，面临着推动污染持续减排、促进环境质量改善、防范环境风险和优化经济增长等方面的压力。这就要求环评源头管理工作必须紧紧围绕发展第一要务，更加深入参与经济发展综合决策，更加主动服务经济宏观调控，更加有效推进污染减排，更加切实维护群众环境权益。

（一）在创新环评源头控制上出新思路

面对环境保护的新形势新要求，首先要紧紧围绕加快经济转型升级创新工作思路。一要在创新制度建设，规范管理方式上出新思路。要积极探索实践区域限批、环境影响后评价、环境监理等工作的开展方式和内容，进一步强化环评制度的法律地位，推进规划环评的法制化建设。二要在环评源头控制重点难点上出新思路。要进一步结合新的产业发展和环境保护要求，探索更加合理、行之有效的管理方法，对重点行业实施绿色化改造升级，建立绿色升级示范园区。在大气污染联防联控重点区域积极开展煤炭消费总量控制试点，对化工石化行业、排放重金属及持久性有机污染物企业积极探索环境管理模式，充分发挥环评倒逼作用。三要在提高环评质量上出新思路。环境影响评价文件是环评管理的直接对象和基础，经审批后具有法律效力，必须加强从编制、评估到审批的各个环节管理，结合环评单位改革，评估、审批制度的改进，不断提出系统的、严格的改进思路和方法。

（二）在促进产业转型升级方面更有作为

环保是政府促进经济转型升级与促进产业结构调整的一个重要手段，其实就是要充分发挥环境影响评价制度在经济优化转型升级中的倒逼作用。首先，要深入推进新修定的《环境保护法》和《规划环境影响评价条例》实施，建立部门联动机制以及规划环评与项目环评联动机制，着力抓好重点工业集中区、城市建设、水电开发、矿产资源开发、重污染行业等重点区域、重点行业和重要领域的战略环评、规划环评，提高从宏观战略层面解决环境问题的能力。其次，要提高环境准入门槛。实施差别化的区域开发和环境管理政策，工业集中区实施更高要求的污染减排目标和更严格的环境标准，做到增产减污；重点开发区严格控制污染物排放总量，做到增产不增污；生态发展区坚持在保护中发展，严格限制重污染行业发展；禁止开发区实行强制性保护，严禁不符合主体功能定位的开发活动。禁止在重金属重点防控区建设增加重金属污染物排放的项目，禁止在国家南水北调水源地丹江等流域建设化工项目。第三，在环评管理过程中，积极支持符合现代产业体系的项目，支持企业升级改造，减少污染排放。对产能过剩、重复建设，不符合环境功能区划和产业政策要求的项目，一律不予批准。加强产业转移中的环境保护，加快推进工业集中区环保基础设施建设，防范污染向山区、农村及落后地区转移。慎重审批位于环境敏感区的化工项目，明确环境风险防范措施和要求。

（三）在服务支撑经济发展重大项目方面强化环保作用

进一步完善重大项目环保服务机制，既保证审批速度，更保证审批质量，确保重大项目建设。一要坚决淘汰落后产能，大力促进产业结构调整，为重大项目的建设腾出环境容量。二要进一步探索分类审批，制定审批要点，积极研究审批过程中出现的新的、共性的问题，形成统一的处理意见。三要完善审批过程中的细节管理，完善建设项目总量前置审核制度，加强在环评编制、评估阶段的工作指导，简化审批程序，提高服务质量和水平。

（四）在加强项目建设环境监管方面下狠力、出实招

加强项目建设的环境监管是确保把环评源头控制真正落到实处，充分发挥作用的重要环节，规划环评、项目环评再好，如果落不到具体项目“三同时”上，等于没有环评。因此，一要加强项目建设监管能力建设。从项目环境监管队伍的培训、人员素质提高、责任意识增强上抓起，建立完善地方环保部门项目建设环境监管制度体系建设，公开环评报告书编制质量等情况，推动行业诚信建设。强化环评过程中新工艺、新技术、先进污染治理技术的推广应用。二要积极探索并推进评估机构标准化建设，优化评估流程，完善环评专家管理系统，制定评估人员和专家的责任制度，加强专家队伍能力建设。三要强化监督考核和责任追究。建立建设项目环境监管工作考核机制，并及时通报考核结果，对考核中发现的弄虚作假等严重违规问题，及时予以曝光。对在建设项目环境监管过程中失职渎职导致严重后果的，对相关责任人依法予以处罚，对造成严重后果的，依法追究相关责任人的刑事责任，切实把项目环评落实到项目建设之中。endprint