财政合作助推京津冀协同发展

京津冀地区是我国最重要的政治、文化中心，也是北方最大的和现代化程度最高的工业密集区和新兴产业基地。2012年，本地区实现国内生产总值57348.29亿元，占全国GDP总量的11.04%。该地区财政收入和经济实力平稳增长，2012年，地方财政收入总额达7159.23亿元，比2011年增长15.49%，占全国财政收入的6.11%。其中，北京市财政收入3314.93亿元，同比增长10.27%，天津市财政收入1760.02亿元，同比增长20.95%，河北省财政收入2084.28亿元，同比增长19.94%；京津冀区域已形成了我国北方地区密集的产业带。近年来，该地区基础设施建设较快，城市综合实力大幅提升，形成了较大规模的城市群，而且各级城市功能、经济发展水平等存在一定的落差，具备开展区域合作的基础条件。

一、从国家层面定位京津冀协同发展

（一）京津冀协同发展面临的宏观环境

从全国来看，京津冀地区作为我国三大都市圈之一，与长三角和珠三角都市圈相比，发展较为滞后。加快京津冀地区发展，提升都市圈经济的整体实力，可以通过扩散效应提升我国北方经济。同时，居于中西部地区对外开放和出海口的位置，京津冀地区的发展可以更好地发挥沿海港口城市对内地的带动作用。因此，京津冀都市圈的发展有助于形成全国合理的城市体系和空间框架，促进国民经济和社会的全面协调发展。

（二）京津冀协同发展的内在要求

1、京津冀要素互补性寻求跨区域资源共享

京津冀三地在要素禀赋上具有明显的互补性。作为全国的政治、文化中心，北京具有优越的人才、技术、信息和资金要素，而且在立体交通体系、信息基础设施和现代服务经济方面都有明显的优势。天津已发展成为综合经济中心城市，工业门类齐全、高新技术产业和现代服务业发展迅速，尤其道路交通和海港运输条件极佳。京津两地在土地、水等自然资源方面贫乏，而河北省土地资源丰富、矿产种类较多、劳动力资源充裕。因此，京津冀协同发展是实现地区互通要素有无、资源共享的必然要求。

2、京津冀产业梯度要求跨区域分工协作

北京市的产业结构较为先进，目前基本完成了从第二产业向第三产业的转变，形成了较为稳定的“三二一”型产业结构，而且高新技术产业和现代服务业占绝大比重。相比而言，天津市先进制造业的比重较大，“二三一”型结构保持了较长时间，但第三产业的增长速度较快。河北省产业发展较为缓慢，第二产业占主导地位，第三产业发展相对缓慢，与京津两地形成巨大的产业梯度差，具有承接产业转移的巨大空间，还可以通过大力发展现代农业为城市提供保障。

3、京津冀生态环境紧密相关

京津冀在地域上是密不可分的。一方面，本地区整体生态环境较脆弱，气候干燥、风沙较多、水资源短缺，经济发展加剧了水土流失、环境污染。另一方面，各地经济的发展不但引起要素资源的跨区域流动，而且在更大范围上对生态环境产生影响。京津冀生态环境是一个整体，无论行政区划如何调整，其一体性都不会改变。行政上的分隔只能带来更大的破坏，只有通力协作，才可能最大程度地保证整体的协调性和可持续性。

二、京津冀协同发展面临的主要问题

（一）京津冀经济发展相对滞后

在我国三大都市圈中，京津冀都是目前经济发展程度最低的一个。一是都市圈发育程度较低，与其他两个相比，京津冀都市圈城市密度最小。二是经济发展和产业分工程度较低，虽然三地城市职能有各自的定位，北京属于知识型区域，天津属于加工型区域，河北省作为整个都市圈的外围，基本属于资源型区域，但三地跨区域分工协作较少，整体效益有待进一步发挥。

（二）京津冀可持续发展水平不高

在都市圈人口聚集、经济增长的同时，资源环境也付出了昂贵的代价，这对京津冀来说尤为突出。土地资源、水资源供给严重不足，大气污染严重、区域环境质量连年下降，不但恶化了居住条件和生存环境，也影响着经济的进一步发展。加上京津冀区域功能布局不合理、发展分割化，区域协调不力，严重制约了该地区可持续发展。

（三）京津冀都市圈内部协作性较弱

都市圈往往具有一个或几个核心城市，并形成与等级城市密切联系的圈层结构。京津冀都市圈呈现明显的双核结构，即以北京和天津两大城市为核心，河北省广大地区为其圈层的外围。京津冀在地域的整体性和人文的统一性方面都较为明显，经济上也存在一定的互补性，但京津是两个高度发达的经济中心，相比而言，处于周边的河北省太过落后，造成了整个都市圈层落差过大，加大了协同发展的难度。

三、京津冀协同发展对财政合作提出了要求

跨区域协作需要突破一系列障碍，得到各级政府的支持，尤其对各地财政提出了新的要求。

（一）完善各级财政分配机制

推动京津冀区域协同发展的财政体制至少三级：一是最为核心的北京、天津和河北三地财政，二是中央财政的引导和支持，三是在京津冀联合基础上的省对下财政体制。本着“事权决定财权”的大原则，推动京津冀协同发展需要完善从上到下各级财政体制。

一是针对关键问题和重点项目，整合中央转移支付和专项资金。鉴于京津冀地区经济总体发展水平，一般性转移支付涉及的范围有限，而专项补助的针对性较强，建议整合中央政府对本地区的各类资金，包括部门内部和跨部门项目资金，以期达到集中力量解决重点问题的效果。

二是推动区内财政资金的行业统筹。由于区域协同发展基于跨区域产业链的分工协作，产业链的构建必然要求跨越不同的行业，因此，在资金使用上如果完全按照行业界限安排使用，将难以发挥资金的最大效果。发挥三地政府联合沟通的作用，跨行业统筹安排资金的使用，是财政支持区域合作发展的必然要求。

三是明确各级政府财政支持的责任。对于重大项目和工程，各级政府都有不同的责任。例如，环境保护支出，属于跨区域、跨流域或负效益、外溢性较大的重要支出，合理划分各级财政的承担费用尤为必要，一般规划和管理监督支出由上级财政负担，执行性管理支出和具体污染防治支出由基层财政负责。当前在区域发展的基础上，应积极推动财政体制改革，尝试各级共担事权和定量划分，逐渐建立明确的各级财政分担机制。endprint

（二）建立区内协同发展的优势互补、利益共享、风险共担机制

京津冀三地在发展条件上各有所长，优势互补、利益共享、风险共担的机制是区域合作与协调发展的基础与前提。首先要建立跨区域保障组织，由京津冀高层领导参加及财政金融等部门实际担任职务，组成规范的工作与协调机构。在此基础上，形成定期会议制度，确立合作重大事项及协商解决合作问题。在建立稳定的合作机制基础上，探讨促进跨区域资本市场的形成，建立区域性资金运作中心，统筹区内财政、金融等多领域资金，协调资金供需矛盾，为开展合作切实提供保障。

四、推动京津冀协同发展的相关领域和财政合作政策

（一）联合发展交通网络体系

在树立协同发展理念的基础上，统一协调区内大型基础设施规划建设是最具先行性和必要性的，即首先深度联合发展大流通，构建京津冀区域一体化交通信息网络体系。

北京与河北、天津在交通基础设施建设方面的合作已有一定的基础，例如，在京承高速公路和京津高速公路复线建设方面合作顺利；北京朝阳口岸与天津海港口岸的集装箱运输直通；组建了以首都国际机场与天津滨海机场为主要成员的首都机场集团公司等。未来可在此基础上，继续完善水陆空立体交通网络体系，并着重加强区内信息流通和网络建设。让区域生产、流通和各项配套服务更加开放、便捷、高效。

区域一体化交通信息网络建设的资金筹集和运作可以考虑两种方式：一是地方财政共同出资，设立专项支持资金，为一体化基础设施建设提供长期稳定的支持。借鉴欧盟在欧洲铁路等基础设施建设方面的经验，针对京津地区状况，尝试通过开征交通拥堵费、空气污染税、燃油税等渠道筹集资金，与财政资金结合，通过共担责任的定量划分，设立交通信息建设专项资金。

二是针对交通信息网络建设中的重点环节和项目开展公私合营，即通过建立公私合作机制解决长期建设资金问题。交通信息网络的建设可以为区内产业发展提供优越的条件。由于交通枢纽和重点沿线区域都具有经济高速发展的潜力，可以迅速形成繁荣的商业贸易圈或高新技术产业带，例如，在京津高铁、京津唐高速公路合作运营的基础上，完善沿海港口体系，规划整合和引导沿线产业带和产业园区的发展，可以促进跨行政区产业链的发展，提升区域综合经济和社会效益。因此，可以针对重点基础设施项目向社会私营部门招标，通过BOT、BOO、PFI等方式，让非公共资源参与提供公共产品和服务，实现政府公共部门的职能也同时为民营部门带来利益。

这两种方式各有优势，三地财政共同设立专项资金对区域合作发展具有更显著更长远的推动意义，但鉴于地方财力的制约，资金供给难以充足，因此，可以将此专项作为财政引导资金，发挥四两拨千斤的作用，更多重大项目的建设通过第二种方式即公私合营得以实现。

（二）建设国家级创新基地

京津两市都具有明显的创新优势，而北京的优势最强。当前，要把这种创新优势提高到一个新台阶，充分发挥京津冀地区创新资源的优势，以科技为先导，合理扩散和整合高校资源，促进跨区域科技合作，引导高技术产业集聚，建立教育—研发—高新技术产业为一体的国家级创新基地。通过京津两地的深入合作，加强对周边地区的联合和辐射，更大范围和程度上发挥创新集聚和扩散效应。

1、设立京津冀创新示范基金

北京在全国拥有数量最多的大学和科研院所，人才竞争力强大。并从科技资源存量、科技投入到科技成果产出等方面显示了北京强大的科技和创新能力。天津也是人才集聚的区域，产学研结合程度较高。天津市在创新领域已有在全国乃至世界领先技术，例如，纳米技术、膜技术等成绩突出，已成为地区创新的亮点，发挥着重要的技术扩散和人才集聚效应。当前我国正推行高等教育改革、大力鼓励自主创新，作为全国高校、人才最密集的地区，应发挥区域优势、积极探索新的发展模式。在探讨高校资源整合与改革、推动科研产业化方面，积极争取开展区域合作，建立国家级改革试点，为其他区域提供示范。

借鉴财政部、科技部等关于科技型中小企业创业投资引导基金、科技企业孵化器等政策，设立京津冀创新基金，支持创新型企业的发展壮大。第一，围绕核心、关键技术开发，鼓励区内企业和个人加大创新投入，整合企业、科研院所及国家重点实验室的研发资源，打造区域性创新平台，并注重吸引国内外知名研究机构和企业研发总部，将本地区建成我国创新人才最密集和创新活动最活跃的地区。第二，依据我国鼓励科技型中小企业创业投资的基金引导实施办法，打造科技型中小企业孵化基地，在中关村等创业园的基础上，在京津冀范围内加快创新基地的拓展和联合，选择重点园区、扩大财政资金覆盖范围，三地合作建设一批专业性科技企业孵化器和专业性中试配套基地。第三，针对区内重点产业拓展创新服务领域。围绕区内电子信息产业、汽车产业等领域需求，拓展独立的“工业设计”产业，加强手机设计、数码产品设计、汽车设计、工艺设计等领域的创新发展。建议由地方财政首先拿出20%左右的资金，继而以股权投资模式向市场筹集资金，以基金的形式支持战略性新兴产业示范项目的快速发展。

2、以科技为支撑点，加强区域产业协同发展

京津冀优越的教育和科技研发资源，为地区发展高新技术产业和现代服务业提供了良好的条件。当前，应在人力资源优势的基础上，加强高新技术产业顶层设计，引导和鼓励高新技术企业和现代服务业集聚，破解当前京津冀核心城市带动力不足、跨区域缺乏明确的产业分工协作等矛盾，通过跨区域协调，推动区域产业整体优化升级。为此，需要发挥地区财政的合力，在重点地带、重点产业领域加强引导和支持力度。

一加大对京津塘高速公路沿线产业带的投入。从20世纪80年代起，随着京津塘高速公路沿线高科技园区和工业开发区的建立，一些高技术企业陆续集聚。在国家鼓励创新的环境下，技术企业和人才的集聚加速，尤其近年来，沿线逐渐形成了由高新技术和现代制造业为主的新型产业雏形，包括电子信息、通讯、生物医药、光机电一体化、新能源和新材料等。但与长三角几个大型高新技术产业集聚区相比，京津塘产业带的科技含量和发展规模都相对落后，地区教育和创新资源的潜力远未得到发挥。在我国推动东部地区产业全面转型升级的大环境下，京津冀政府应加大联合力度，充分发挥地方财政的合力，针对高新技术产业带的重点环节加大投入，加快产业优化升级进程。endprint

二加大对传统优势产业和战略性新兴产业的重点支持。虽然京津冀地区产业协作程度总体来说较低，尤其落后于长三角等地，但在一些重点产业领域已经开始出现跨区域产业协调。例如，在汽车产业领域，北京市集聚了品牌企业的研发和销售基地，天津在现代制造和运输环节发展迅速，而周边河北省等地则承担了大量零部件配套环节的生产，产业链分工协作的优势已经开始出现。三地政府如果能在此基础上，从京津冀目前形成的三个产业圈层出发，促进优势企业联合、实现优势互补，将对区域产业整体竞争优势的提升起到引导和推动作用。

在战略性新兴产业领域，本地区具有明显的发展优势。以纳米技术为例，国家纳米科学中心在北京建立，纳米技术产业化基地坐落在天津经济技术开发区，如能发挥地方政府的联合作用，进一步发挥国家纳米工程的开放性、综合性、应用性和市场化等优势，有可能在打造国家纳米产业基地的基础上，创建中国原创技术产业化平台，实现我国在自主研发和产业发展领域的重大突破。

（三）打造大气污染治理示范区

地理条件和气候因素决定了京津冀地区生态环境承载能力较为薄弱。

近年来，大气污染更成为本地区最突出的环境问题，已影响到生产、生活的各个方面。城市空气的重度污染，首先要追溯北京城市的定位问题。北京作为首都却把发展经济也纳入城市功能定位，尤其在早期发展了大量工业，对气候、风向等多种因素未照顾周全。其次，大气问题当前已成为我国整个东部地区的共同问题，单凭一省一市的力量无法达到治本的目的。大气污染这种跨多个区域的环境问题，更需要从源头出发、多地通力协作，才能收到较好的效果。当前，要切实解决大气污染问题，必须花大力气全方位构建京津冀生态圈。

一是加强跨区协调和统一规划。虽然目前京津冀地区在防风固沙和森林保护、保护水资源方面有一定程度的合作，但缺乏对生态系统整体引导和控制层面的合作。如果要在较短期限内改变大气严重污染的局面，各地政府必须放弃“在功能定位方面以自身利益为出发点、以短期经济增长为目标”的行为方式，以“协同”发展的理念，重新定位各自的发展，统一规划区域产业发展，并成立跨区域协调机构，针对重点问题尽快开展实质性合作，启动生态环境保护、污染防治、环境管理、环境科技与环保产业方面的全面合作。

二是采用政府主导、市场运行的合作模式。环境污染的根源来自非市场化的生产方式，当前已到了必须解决的时候，各地政府必须勇于承担自己的责任，接受市场化的各项标准，并按市场化运作的方式，明确规范生态补偿的原则、生态补偿类别、生态损益和贡献评价，对各类补偿标准进行科学计算和评估，以此形成固定补偿途径和制度，确立补偿仲裁以按法律程序解决补偿过程的争端。改变各自为政、分散管理的局面，通过强有力的协调机构，主导大气问题的治理，并在实际操作中按市场模式运行，确保重点项目工程的顺利进行。

三是加大各地财政的支持。京津冀财政合作已有一定的基础，例如，在京津风沙源治理工程、河北张家口坝上地区绿化、针对水质较好的或泊生态规划等方面政府间都有较固定的合作。在我国东部地区全面受到大气污染的问题上，京津冀地区最早发生而且最为严重，鉴于北京等城市特殊的地位和发展要求，当前应该在大气治理问题上积极主动，为我国整个东部地区大气治理提供示范。

从整个东部地区来看，京津冀地方财力雄厚，又有国家大气污染治理奖励资金的带动，应加大地方财政配套资金的投入，由三地财政共同出资，建立大气综合治理基金，尽快解决大气污染问题。本着多污染多负责的原则，资金筹集可以考虑三种渠道：第一，北京市首先要拿出一定的财政收入，作为基金的启动资金。第二，各地就每年的预算支出，提取财政增收的固定比例建立稳定投入，并尽快执行；各地调整每年支出结构，确保以财政增收的一定比例作为对基金的投入。第三，把当地排污费和环保罚没收入作为基金来源，保证区内受损地区生态的长效补偿。

（四）探索建立京津冀合作发展基金和区域性银行

财政资金具有来源的稳定性和供给的有限性等特点，决定了它的划拨和使用主要发挥引领和基本保障的作用；而金融市场资金来源多、渠道广、流动性强，在使用过程中具有较强的灵活性，可以弥补财政资金的不足。只有将这两方面的资金有效结合起来，才能更好地为区域协同发展提供资金支撑和保障。

1、设立区域性合作发展基金

对于推动京津冀协同发展，开展具体领域的合作，设立区域性基金尤为必要。区域性合作发展基金的设立，不但为开展长期合作、共建重点项目提供充裕的资金，而且以财政资金为引导，可以搭建一个新型融资平台，大力开辟多元化融资渠道，有利于实现合作进程中资金的稳定保障。

关于基金的来源。第一，由三地财政拿出一定比例的资金作为引导资金。根据经济实力确定三地财政资金的投入比例，财政资金尽量达到基金规模的10%以上。然后确定三地每年财政出资的比例，可考虑拿出地方财政年收入1%—2%的比例。或者考虑利用政府投资、财政参股、财政补助、财政贴息等方式筹集资金，以启动建立合作发展基金的进程。第二，发挥财政融资功能，构筑融资平台，创造良性的融资机制，广泛吸收社会投资者的参与，鼓励境内外资本进入基金体系。第三，通过政府引导和市场调节，充分利用区内基础设施和条件，对现有产业进行资产重组以期达到资金增值。

对于基金的管理和使用，可在京津冀合作组织机构下成立专门的基金管理机构，或者成立专门的基金管理有限公司进行管理。对于基金运作的整个过程，要加强监管。合作基金的监管要规范化、市场化，形成制度化的监管体系，建立完善的从基金发起、管理、使用和收益的监管流程。

2、积极筹建京津冀发展银行

为保证京津冀协同发展，可以考虑建立跨区域层面的资金筹集和运作机构。区域性发展银行可以通过政府的引导作用，搭建“政府支持、多方参与、风险共担、银企合作”的企业与国内外银行融资的舞台。可以借鉴亚洲开发银行的具体做法，建立京津冀发展银行，充分吸收区内外资金并加快资金的融通和合理使用，营造良好的区域投资环境，促进区域长期发展与合作。

（李靖，财政部财政科学研究所副研究员）endprint