砂石运输船舶违法违章问题及建议

李虎

【摘 要】 针对砂石运输船舶存在的船舶证书不合格、配员不足、超载、逃避签证、未开启船舶自动识别系统（AIS）等问题，剖析该类船舶出现违法违章行为的原因，结合砂石运输船违法违章的消极影响，提出相关建议：对砂石运输船船员进行培训；调整最低安全配员要求；调整船舶技术设备要求；划定专用航道；对主观原因导致的违法违章行为继续加强打击力度，并加强教育。

【关键词】 砂石运输船；违法违章；海事执法

上海城市基础设施建设所需要的黄砂、碎石等建筑材料很大一部分通过砂石运输船舶从浙江舟山等地运送至上海。此类船舶对于上海城市基础建设起到极其重要作用的同时，存在很多违法违章行为。相当一部分船舶由于未达到规范要求而游离于海事监管之外。此种现状折射出了我国当前海事法律规范与砂石运输船舶之间所存在的矛盾冲突，而此类船舶的种种问题则导致了其成为海事事故高发的群体。在执法实践中，海事部门对这类船舶进行了很多专项整治和较为严厉的行政处罚，然而效果并不明显。事实上，仅靠行政处罚不能解决砂石运输船舶存在的违法违章问题，尤其是未考虑相对人的一些客观情况，导致更多的船舶游离于海事监管之外，成为海上安全隐患。当前，对于砂石运输船来说，结合客观情况对其采取更合理的监管措施是当前首要解决的问题。

1 存在的问题

很多砂石运输船舶存在违法违章现象，几乎每一艘次检查都能查出违章行为。结合相关调查，列举几种违法违章进行论述。

1.1 船舶证书不合格

证书不合格包括无船舶证书、船舶证书不全、船舶证书过期、船舶证书未随船携带等情况。海事机构在检查过程中发现，很多此类船舶船舶证书未随船携带而由船舶所有人保管。出现此种现象可能是由于船舶存在无证书、证书不全、已过有效期或存在违章行为故意妨碍调查和处罚等原因。据统计，与上海相邻的浙江某海事局辖区285艘砂石运输船舶中存在证书不合格情况的有144艘，占总数一半以上。事实上，航行和靠泊上海的绝大部分砂石运输船舶来自该地区。

1.2 配员不足

配员不足包括小证大用、有证无人、有人无证和无人无证等几种情况。在执法实践中，砂石运输船舶存在大量配员不足的违章行为，主要表现为有人无证和无人无证。据统计，浙江某海事局辖区内的砂石运输船舶存在配员不合格情况的达241艘，占总数的85.6%。在解决无证船员生存问题的同时，造成了普遍配员不足的问题。

1.3 超 载

砂石运输船舶超载现象严重。某海事机构填报的2010年7月相关检查报表统计显示，被查出的31艘超载船舶全部为砂石运输船舶。之后几个月的查处情况大体类似，绝大部分超载船舶为砂石运输船舶。

1.4 逃避签证

在海事现场调查中发现，在某砂石运输船舶靠泊码头，大量进出港的砂石运输船舶未办理进出港签证业务。船舶未办理进出港签证业务属于违章行为，依法应当受到调查处分。然而，逃避签证问题如此普遍，显然不能仅靠行政处罚来解决，几次严打或专项整治都未能从根本上解决问题足以说明不能局限于行政处罚这一手段。船舶不办理签证更多是由于其本身存在证书不全、配员不足等其他问题。如果这些“其他问题”不解决，很难从根源上解决逃避签证的问题。

1.5 未开启船舶自动识别系统（AIS）

未按规定开启AIS也是砂石运输船舶常见的违法行为。2013年1月到8月，某海事机构调查处理的海事行政违法案件中，“未按规定开启AIS”行为占总数的近1/3。在实际工作中，能够前来办理行政处罚的船舶通常证书齐全，对于证书不合格、配员不足、超载等违法现象严重而又拒不前来办理行政处罚业务的砂石运输船舶，不开启AIS的违法行为更属常见。

2 原因分析

2.1 船员文化素质低，法律意识淡薄

砂石运输船舶船员大多为渔民出身，随着近海渔业的减产而转行从事货船运输。这些船员虽然具备多年船舶驾驶经验，实际操作能力较好，但不足的是，大多数船员存在文化素质不高，法律意识淡薄，年龄也普遍偏大等问题。有一定教育背景的年轻船员通常不愿意在该类船舶上工作，主要是由于从事砂石运输的船员工资相对较低，且影响船员资历的认定。航运业的技术规范要求较多，文化素质偏低的船员因较弱的学习意识和能力直接导致其对很多航运规范的不了解，法律的意识淡薄则导致了部分船员对于一些颇为了解的规范要求持无所谓心态。即使在被海事执法人员查出违章行为时，时常以此类型船舶都有违章行为存在为借口，推卸责任。船员文化素质偏低，同样导致了大多数从事砂石运输的船员难以考取适任证书，而出现大量无证船员。

2.2 船舶技术状况差，无法通过船舶检验

“通过对砂石运输船舶的现场调查和日常监管可以发现，大部分船舶质量低劣，在营运中缺乏维修保养；有些船舶稳性指标和结构材料难以达到有关规范的要求，结构强度差、焊接工艺不过关，主机、舵机、发电机和防污设备等不少为二手设备，质量和性能明显难以达标，助航、导航仪器及救生、消防设备配备不足或不符合规范要求，无线电设备配备达不到相关要求，损坏现象严重。”由于船舶技术状况差，导致很多砂石运输船舶无法从根本上通过船舶检验部门的法定检验而获得船舶检验证书。因为处于无证的违法状态，必然存在逃避签证、AIS不开启等现象。

2.3 船运市场不景气

近年来，受欧美经济持续低迷的影响，航运市场一直处于不景气状态。运价跌入低谷，油价大幅上涨，船舶数量较多，但经营利润大幅下降，航运企业普遍亏损严重。在这种背景下，许多原本从事其他运输的船舶转而投向沿海砂石运输行业，从而造成砂石运输市场供大于求，竞争激烈。除了对船舶配员、船舶技术设备降低要求外，船舶所有人时常通过超载的方式给予收货方更多的差价，提高其竞争力。砂石运输船舶超载不仅影响其自身的航行安全，也扰乱了水运市场秩序，甚至使正常运输的船舶因失去竞争力，而不得不加入超载的队伍，导致水运市场的恶性竞争，并逐步发展为“不超载，不赚钱”的地步。

2.4 牟取不当利益

砂石运输船舶违法违章的主观原因在于牟取不当利益。该类船舶违法违章现象一直存在，并非只是近年航运市场不景气的产物。由于基础设施建设对砂石料等建筑材料的巨大需求，以及舟山群岛渔民的大量转行，受经济利益诱惑，大量不符合标准的船舶进入砂石料运输市场，从事营运活动。这些船舶无法通过船舶检验部门的检验获取证书，无证现象泛滥且成为历史问题。在日常营运中，船舶所有人更多关注的是经济效益，对于安全抱侥幸心理，从而不愿意在船舶设备保养方面投入太多，忽视了船舶安全。

3 消极影响

3.1 事故时有发生，并造成严重的水上交通安全隐患

砂石运输船舶存在的船况较差、证书不齐、超载严重、配员不足、游离于海事监管以外等问题导致其成为水上安全的“隐形炸弹”。各种统计数据显示，该类型船舶发生事故的比例远远高于其他船舶，是水上交通安全的最大隐患。

3.2 严格执法与以罚代管之间的矛盾使执法 陷入困境，损害了法律的权威性

针对砂石运输船舶严重的违法现象，海事部门作为国家行政执法机关应严格执行法律，通过行政处罚等方式预防和减少违法行为。在实践中，执法人员严格按照法律法规和规章对该类船舶进行现场检查时，绝大多数情况下，都会依法查出违章行为。从国家法律执行的角度，这并不属于正常情况。行政处罚的普遍性还可能导致海事行政管理与执法陷入“以罚代管”的质疑中。事实上，这并不能从根源上解决砂石运输船舶违法问题的现状，大多数船舶仍游离于海事行政监管以外，完全处于不签证的“打游击”状态。海事行政处罚一方面对于拒不前往接受处理的外省船舶束手无策，另一方面却给船舶证书齐全、配员合格、主动接受处罚的船舶带来“负担”。砂石运输船舶的违法现状、执法人员在某些情况下的无所适从，以及该类船舶大部分游离于海事监管之外等状况，都直接损害了法律的权威性。

3.3 造成国家规费的流失

砂石运输船舶逃避签证、游离于海事监管之外的现状，不仅造成严重的交通安全隐患，还导致了海事部门无法正常征收船舶港务费，从而使国家规费大量流失。海事部门的职责是保障水上交通安全，并非以收费为最终目的。然而，船舶港务费作为用于维持港口航道畅通，以及保障船舶安全进出港口和停泊所需设备处于有效状态的一种国家规费，理应依照法律和政策严格征收。

4 建 议

4.1 对砂石运输船船员进行培训

针对砂石运输船舶船员素质相对较低导致违章行为的情况，借鉴有关培训经验，由相关地方政府共同设立专项资金用于浙江至上海固定航线的砂石运输船舶船员培训，如航海日志、轮机日志等船舶文书的记录培训及基本安全、航行规定、避碰规则等知识培训，使其在船上工作中，对于很多基本问题能够做到符合法律规范，以保证航行安全。对于无法考取证书或具备多年航行经验并曾从事渔业船舶和砂石船舶运输的无证船员，可在对其进行培训后颁发适用于浙江至上海固定航线的砂石运输船舶船员证书。

4.2 调整最低安全配员要求

对于砂石运输船舶配员不足的违章行为，海事机构依法进行了严格查处，但由于该类船舶船员文化素质较低，难以考取船舶适任证书，同时，该类船舶又无法招到大量持证船员，迫使其普遍配员不足的现状未能改变，其中绝大多数船舶仍旧难以达到最低安全配员的要求。针对这一现状，结合《中华人民共和国海上交通安全法》第6条和《中华人民共和国船舶最低安全配员规则》及其附录对于船舶最低安全配员的要求，建议采取疏堵结合的管理措施，在保证船舶安全的前提下，结合现实情况，调整浙江至上海固定航线砂石运输船舶的最低安全配员要求；对该固定航线航行距离较短的砂石运输船舶，由上级海事机构制定安全配员特别规定，并根据现行规定调整最低安全配员要求。具体调整方案为：允许只配备一名持有海船船员适任证书的船长和一名持有海船船员适任证书的轮机长；对于船上其他船员，要求只要具有一定的砂石运输船舶航行资历并参加过浙江至上海固定航线的砂石运输船舶船员专门培训且持有证书即可。

4.3 调整船舶技术设备要求

鉴于浙江至上海航线的砂石运输船舶技术状况普遍较差，很多船舶无法通过年检而被迫游离于海事监管之外的现状，建议海事机构和船检机构组织力量对船舶技术设备状况进行调研，结合实际情况，在尽可能保证航行安全的前提下，对该航线的砂石运输船舶制定过渡时期的临时性简化检验标准。在过渡期内，降低船舶技术设备要求，但同时分期逐步提高标准，要求其在过渡期内分期进行整改以最终符合现行的检验标准。对于过渡期结束时仍未能满足检验标准的船舶，则采取严格手段将其淘汰；对于航海日志、轮机日志、油类记录簿等船舶法律文书的记录，鉴于船员水平有限，建议推出简化版的船舶文书，以区别其他大型船舶法定文书的记录。

4.4 划定专用航道

鉴于浙江至上海航线的砂石运输船舶零乱而又有一定规律性的航行轨迹，结合该类型船舶配员和技术设备状况低于其他船舶水平的现状，为保障其他船舶航行的安全，建议海事部门对航行于该水域的砂石运输船舶划定专用航道，限制其进入一般航道，并加大对穿越航道、警戒区船舶报告制度的执行力度。

4.5 对主观原因导致的违法违章行为继续加强打击力度，并加强教育

虽然砂石运输船舶的违法违章行为有其客观原因，但也存在船员和船舶所有人思想上不重视、法律意识淡薄等主观原因。针对这些行为，要继续加强打击力度，严格执法，依法处罚，但同时不以处罚为目的，而要使处罚起到震慑、警醒的作用，坚持处罚与教育相结合的原则，从而预防和减少违法违章行为。对未保存油样和单证等违法违章行为进行调查和处罚时，加强对船员和船舶所有人的教育，避免未来出现相同的违法违章行为。