制度视角下纪检监察工作存在的问题与对策

于学强+周浩集

摘要：在新形势下，有效推进纪检监察工作，规约权力运行机制是永葆纪检监察工作活力和进一步提升我们党执政合法性，以便更好地继续执政的重要课题。根据我国纪检监察工作实际，目前存在的制度困境主要体现在如下四个方面：纪检监察的制度定位；纪检监察的制度体系；纪检监察的制度执行；纪检监察的自身制度。提升纪检监察工作实效性的关键在于制度的创新。创新制度应针对我国纪检监察制度定位偏差、体系不完善、执行力不足和自身建设四方面。

关键词：纪检监察；制度创新；困境与对策

作者简介：于学强，山东师范大学马克思主义学院博士后，聊城大学廉政研究中心教授（山东 聊城 252059）

周浩集，山东大学政治与公共管理学院博士后，聊城大学马克思主义学院讲师（山东 聊城 252059）

在新形势下，有效推进纪检监察工作，规约权力运行机制是永葆纪检监察工作活力和进一步提升我们党执政合法性、更好地继续执政的重要课题。但是，权力是把双刃剑，只有受到有效规约的权力才能发挥其积极作用。目前我国的纪检监察工作仍面临一些制度困境，需要有针对性地采取有效举措，化解制度供给不足和执行不力带来的问题，全面提升纪检监察工作的水平。

一、问题：纪检监察工作的制度困境

纪检监察工作的主要任务之一是监控权力的运作。因为，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”①，已经成为现代政治社会广为接受的公理。现实政治生活反复告诫我们，权力不仅不会完成自我规约，而且还会自我膨胀。有效规约权力，关键是充分发挥纪检监察工作的作用。但是，目前我国纪检监察工作的实效与民众要求还有距离，而影响我国纪检监察工作实效性的重要原因是制度，因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点”②。正确认识和分析我国纪检监察工作的制度困境，有助于政治生活中切实提升纪检监察的实效性。根据我国纪检监察工作实际，目前存在的制度困境主要体现在如下四个方面：

1. 纪检监察工作困境的原发性因素：纪检监察的制度定位不高

如何从理论和政策上定位机构的功能与作用，是其能否发挥功能与作用的原发性因素。从理论上讲，纪检监察机关应做科学发展的“护航员”、权力行使的“监督员”、维稳促建的“疏导员”，而权力监控是其最主要的角色定位。作为权力运行的监控者，纪检监察机关要紧紧抓住正确行使权力这个关键，通过加强教育、健全制度、强化监督来规范领导干部的从政行为，防止权力失控、决策失误、行为失范，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。但是，从制度设计上看，党委与同级纪检机关的关系是领导与被领导、被监督与监督的关系。一方面，纪委在党委的领导下工作，要服从领导，积极服务好党委的中心工作；另一方面，纪委监督党委又是党章赋予的责任，面对党委要敢于坚持原则，敢于监督，敢于说不。但是，从理论上讲，纪检监察机关要监察同级党委，必然要有与同级党委相当的权力，因为只有在权力对等的条件下，才可能实现有效的监督。然而，就目前纪检监察制度的定位来看，虽然纪委、党委都由党代会选举产生，但党代会开过之后其作为最高权力机关的日常职责主要是由同级党委完成。这样，党委纪委由党代会领导、对党代会负责在现实中就转化为纪委受同级党委领导了。这种事实上存在的制度定位导致监督中的两大不对称，从而使纪检监察陷入困境：其一，监督关系不对称，由于实际工作中党的纪检委要受到同级党的委员会领导，两个委员会的产生关系与隶属关系不对称，限制了纪委的权力，对同级党委的监督难以实现；其二是监督权重不对称，按规定同级党委应接受上级机关、同级纪检机关和下级机关的三重监督，但实际上上级对下级鞭长莫及、下级对上级无能为力，同级纪检机关也无法很好地平衡领导、被领导关系与监督、被监督关系。

2. 纪检监察工作困境的根本性因素：纪检监察的制度体系不全

纪检监察工作能否有效发挥作用，最为根本的因素在于制度体系，即制度的系统性与配套性。党的十八大报告明确指出：“建立健全权力运行制约和监督体系”③，并首次将党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督作为一套完整的监督体系提出来，可以说是立足新时期我国权力运行现状、从权力的结构和运行机制上做出的创新性探索。但是，我国目前监督体系还不甚科学，一方面体现为纵向监督体系的不完善。在纵向监督的体制下，监督者与被监督者在法律地位上不相称，监督方式往往表现为对被监督者违纪行为的纠正与惩罚。这种纵向分权仍然是传统意义上的集权下的分权，纵向分权后的权力监督是集权能力的重要体现。另一方面体现为横向制约机制的缺失。缺失的原因主要是来自“左”与右的干扰：来自右的干扰是把资产阶级的民主奉为圭臬，主张把西方国家的“三权分立”制度简单地移植到中国来；来自“左”的干扰是在错误理解的基础上，生搬硬套所谓巴黎公社“议行合一”的原则，对横向分权制约制度甚至分权制约原则采取完全否定和排斥的态度。④由此，所导致的直接后果是监督乏力，主要体现在：一是监督权缺乏合力。各种监督权限分散于不同的部门之中，并且以内部监督为主，这大大降低了监督权的制约功能。二是监督主体权威不够。上级监督下级最有权威，但是下级往往由上级提拔，从这个意义上讲，上级监督下级形同监督自我，缺乏动能。同级监督同级虽然能够做到及时，并且熟悉情况，但领导体制决定了其监督难度很大。在现有体制下，寄希望于还需要上级提拔的下级监督上级几乎没有任何可能性。三是监督权动力不够。监督部门尤其是设在部门内部的监督机构，其监督行为主要依靠自身觉悟和道德约束，如何进行有效的职业激励，还需要考虑新的动力机制。四是监督权外在压力不够。在现有的监督体系中，比较重视对决策权和执行权的监督，比较少关注对监督权的监督，对监督部门只有软约束，缺乏硬约束，如何监督监督者，成了一个现实难题。

3. 纪检监察困境的关键性因素：纪检监察的制度执行不力

制度的价值与生命力在于其贯彻与执行，这一点对于纪检监察制度而言同样适用。推进纪检监察制度建设，必须不断提高制度执行力，树立和增强制度权威，形成有制必行、行制必严的政治环境。但是，纪检监察制度的执行同样需要执行意识和执行规范作为保障，因为“任何一种统治关系中都包含着一种特定的最低限度的自愿服从”⑤，如果没有利益、意识来规范权力运行的范围，这种“最低限度的服从”就无以落实。目前，纪检监察在执行力方面的问题有：其一是纪检监察制度执行意识方面，部分地区和部门抓制度落实的自觉性差，重制度制定而轻制度落实；少数纪检监察干部缺乏监督执行意识，不能正确对待监督，存在“与人方便，自己方便”的好人主义思想，以致造成监督检察的执行不力和效率不高。其二是基于制度体系方面存在的问题，由于监督体系有机性差，制度配合协调有待提升，致使监督中的形式主义时有发生；制度体系中关于违规问责追究的规定不到位，制度内容重在提醒与警告，对造成思想不重视、执行不严格、甚至违法乱纪的行为不能从严查处；不少地方将纪检监察制度仅仅停留在文件上、张贴在墙壁上，这不仅不会转化成现实的督促力量，还可能造成公众对制度建设的冷漠化及监督主体对制度建设的疲劳症和厌倦症。其三是关于监督检察制度的执行力规范较少，使得纪检监察的制度执行工作发展不平衡，有的执行制度不够严格规范，敷衍塞责，变通规避，将制度的硬性规定软化为弹性要求；有的执行制度宽严不济，制度之外有特权、制度之上有例外，不能做到制度面前人人平等，少数公职人员在执行中奉行对上负责对下不负责的执行标准；有的地区和部门抓制度执行时紧时松，执行制度的长效机制有待形成。其四是纪检监察组织力量分散，纪检监察专职人员相对较少，纪检监察业务技能掌握的广度和深度与现行政治发展相比还不尽相称，不能较好地贯彻和落实监督工作和提升其执行力。

4. 纪检监察困境的主导性因素：纪检监察的自身制度不善

“打铁还需自身硬”。纪检监察工作有效推进的主导因素是其自身建设。随着纪检监察工作的深入开展，“谁来监督纪委”成为世人关注的重大课题。按照监督原则，监督者也要接受监督，否则同样也会滥用权力。根据近年来的腐败案例，不少地方纪委书记和纪检人员成为违法乱纪分子，这也是“谁来监督纪委”课题提出的现实原因。从理论上看，纪委与党委都由党代会选举产生，纪委组织形式与党委具有同构性，健全纪委全委会制度，纪委常委会将重大事项决策权交还给全委会，在纪委内部实现民主监督，这是实现纪检监察自身制度创新的重要策略之一。但是，这种策略仍然是体制内的制度创新，从某种意义上是延长了监督的链条。也有些学者和部门思考和探索一些带有制度外监督的做法。如2003年10月15日，高检院印发了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》和《人民监督员制度试点工作方案》，在检察院设立人民监督员，对检察机关执法活动实施有效的外部监督。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐产生，主要对检察机关直接立案侦查案件中拟作撤诉、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”进行刚性的外部监督。这种监督解决的是“三类案件”在侦查、逮捕、审查起诉等环节缺乏有效外部监督的问题，具有实质性的内容，并有刚性的监督程序做保证，从程序上弥补了检察环节的监督空白。从现行监督机制来看，还有一种是主要针对地方领导班子的巡视监督工作，这种监督对纪检监督自身制度的完善也构成一定的压力。这三种探索都不同程度地存在，但都有进一步完善发展的制度空间。

与制度的执行及自身建设相比，纪委监察工作存在制度困境的深层原因还在于制度设计不力。一方面在制度设计理念方面没有遵从“无赖”原则，使制度设定中存在不受权力制约的空间，如各级党委书记的权力监控的真空。实际上，虽然各级党委书记确实是通过层层选举一步一步上来的，是不断择优的结果。但是，不能否认的是政治实践中确实存在“带病上岗”与“带病提拔”的问题。这说明，在制度设计中不能将任何人都想象成“好人”，更不能以此为基础不设置对他们手中权力的制约。事实也反复证明，“无论是‘好人政治，还是‘好人社会都不过是一种乌托邦”，“我们不能期盼用道德救赎来实现好人政治与好人社会”，“必须把更多的精力投入到法治建设和制度建设之中”，⑥而这种法治和制度构建的原则同样也不能建立在“好人”基础之上，否则也就没有建构这种法治与制度的必要了。另一方面在机构设置实践方面没有遵循制衡原则，往往在反对西方“三权分立”的同时将其制衡精神也反对掉了，犯了“倒洗澡水时连婴儿一起倒掉”的错误。从现行纪委检察机构设置来看，我们实行的是“一套人马、两块牌子”，纪委同党委都由同级党代会选举产生，它本身只有监督权，而由于党代会不常任，党委实际上拥有决策权与执行权。实际上，从我国的政治制度方面来看，我们绝不能照搬西方的“三权分立”，但这并不意味着我们不能取其权力制衡精神。党内也需要分权与制权，决策、执行与监督本身确实需要相互监控，当党委既承担决策权又承担执行权时，党内权力的配置就失衡了，在权力配置失衡的情况下监督权力是硬不起来的，这种情况下的监督只能寄希望于监督者的素养与能力，而在制度的力量面前人的素养不具有长久性与持续性。所以，治理体系的现代化影响和制约着治理能力的现代化水平，没有良好的机构设置理念与实践，纪检监察的监督职能就难以发挥好。

二、创新：纪检监察制度的发展策略

创新是事业兴旺发达的重要引擎，是民族与国家的希望所在。与影响纪检监察工作实效性的关键在制度一样，提升纪检监察工作实效性的关键也在制度，在于制度创新。创新制度必须立足现实，尤其应针对我国纪检监察制度定位偏差、体系不完善、执行力不足和自身建设四个方面对症下药。

1. 改善纪检监察工作的前提条件：明确制度定位

纪检监察制度定位可以指导其努力的方向，明确其工作的程序。我国纪检监察制度存在的定位问题概言之就是定位不高，主要体现在纪检监察机关的弱势地位方面。从理论上讲，纪检监察要有效完成监督制约任务，应拥有与被监控者同样的权力。诚如丹尼斯·布朗在谈及权力的非对称与平衡时所言：权力双方不能有一方占据绝对优势，“其中一个参与者在特定情况下和特定行为范围内——通常称为‘领域——控制另一参与者，而另一参与者通常在其他活动领域占优势”⑦。在现实政治生活中改变纪检机关的弱势地位，应着眼于两方面的突破：其一，试行党代会常任制度，切实发挥党代会对党委与纪委的领导与监督作用，改变事实上存在的党委领导纪委的制度设计。实行党代会常任制，可以改变党代会权利虚置的职权状况，有利于充分发挥党代表的监督作用，以权利来制约权力。党代表通过对党委和纪委工作的监督，提出质询与询问、批评与建议以及对党员干部的弹劾、罢免、撤职等，实现党代会对权力的监督。其二，完善纪委双重领导体制，建立与同级党委平行的党内监督机制，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导的垂直领导体制。在这种体制下，要注意处理好三方面的问题：第一，同级党委对纪委的领导限于政治领导，不应对纪委的具体监督活动加以干涉，上级纪委对下级纪委的领导主要以业务领导为主，负责全盘安排部署反腐败工作；第二，下级纪委领导班子的产生由上级纪委提名，同级党代会选举，党委负责日常管理，遇到重大人事变动同级党委要同上级纪委协商解决；第三，进一步增强纪委作为专门监督机关的独立性与权威性，如建立健全纪委党委列席同级党委会常委会制度，加强纪委对“三重一大”问题的监督力度，业务经费和装备经费由上级纪委划拨，人头费由地方财政按标准足额及时开支等。

2. 改善纪检监察工作的根本举措：完善制度体系

有学者指出，“为了有效地制约权力，防止权力的变异及其腐化，各国都设计了符合本国实际的制度体系”，就我国而言，使权力制约与监督与时俱进，“关键是整合监督资源，理顺监督体制，强化监督效果”⑧。从实际上看，我国纪检监察工作的主体多样，形式多样，进而形成的制度规范确实不少。如何发挥不同监督主体的功能，形成不同监督主体间的相互支撑与合力，是提升监督水平必须要解决的重要问题。解决这一问题，关键在于完善监督制度体系。根据我国监督制度体系现状，按照十八大的要求推进制度体系的完善要重点解决如下六方面问题：其一，加强党内监督，要重点加强领导班子内部监督，落实集体领导和个人负责相结合的制度，确保全局性的问题、重大决策、重要干部的任免和大额度资金使用，都要由领导班子集体讨论决定。其二，加强人大监督，人大要加强对行政权、司法权行使过程的监督，根据政治、经济、社会生活中所发生的重大问题进行具体监督。其三，加强政协民主监督，要依法保护政协委员的监督权利，扩大政协委员的知情范围和参与程度，创造宽松、和谐的环境，切实保障政协委员提出意见和批评的权利。其四，加强司法监督，要加强案前、案中和案后管理机制，完善人民陪审员制度，落实审判公开、检务公开和警务公开，加强对办案人员执行工作纪律等情况的监督，健全公安、审判、检察机关相互配合和制约的工作机制及各自内部的监督机制。其五，加强行政监督，强化行政监察职能，加强对政府部门履行职责、执法程序的监督力度，深入开展行政效能监察，强化审计监督，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计，加强监察、审计机关的协调，加强执纪执法部门之间的协调配合。其六，加强社会监督，充分发挥工会、共青团、妇联、居民委员会、村民委员会等群团组织的作用，进一步完善信访、举报制度，深入推行政务公开，确保新闻媒体要有的放矢地开展舆论监督。

3. 改善纪检监察工作的重中之中：强化执行力度

提高纪检监察制度的有效性，不仅要建立和健全制度，更重要的是使现有制度运转起来，真正提高现有制度的执行力。根据现行纪检监察工作面临的执行力不足的问题，需要从如下三个方面着手予以解决：其一，要提高制度设计的质量和水平，设计制度时应坚持无赖原则、系统原则、稳定原则与民主原则。要限定权力范围及其运行方式，减少制度执行自由裁量空间；要防止和消除不同制度规范之间的矛盾和冲突，发挥制度的集合效应和整体功能；要准确把握违纪违法行为的发展趋势，防止制度朝令夕改，增强制度的公信力与权威；要防止部门利益法定化，规范社会公示听证、专家咨询论证和意见采纳反馈等工作，注意发挥制度设计中广大群众的参与作用。其二，要提高执行者的综合素养，尤其是其执行技法方面的水平。纪检监察人员要提高利用信息手段监督监察的能力，以信息技术固化制度执行流程，实现对权力运行的电子化控制，依托权力网上透明运行平台，加强对制度执行过程的实时监控，提高对制度执行管理的能力和效果。其三，要改善制度执行的社会环境，形成全社会尊崇制度的浓厚氛围。领导干部要带头遵守、执行制度，形成务实务细、坚定不移、一抓到底的执行作风，各级领导干部特别是“一把手”应切实担负起对制度执行的监督责任，及时纠正和处理违反制度的行为。同时，要加强对制度执行情况的社会监督，畅通和拓宽民主监督渠道，调动广大干部群众监督制度落实的积极性，通过广大干部群众的外围压力来促进纪检监察水平的提升。

4. 改善纪检监察工作的奠基工程：加强自身建设

“权力就其本质而言是邪恶的，不论其行使者是谁。”⑨作为以监控权力为主要职责的纪检监察机关，其监控权力本身也是一种权力。为了防止这种权力滥用和发挥其正能量，还必须加强纪检监察自身建设。对于加强纪检监察自身制度创新应置于监督制度的创新之中，从现有的情况看就是上级党委派驻的巡视组制度，这种制度对于下级党委、纪委监督部门加强自身建设造成一定的外围压力，着力解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，是一种督促变革与创新的动力。针对纪检监督制度自身，有学者提出了实行纪委全委会制度，按照由谁产生、向谁负责的民主原则和权力授受关系，理顺纪委全委会与常委会的关系，确立全委会在党代会闭会期间纪律检查最高决策机构和最高监督机构的地位。同时，还需要做到以党代会为核心配置党内权力，使党代会成为党内唯一的授权机构，实现党代会就党内监督和反腐败重大方针政策及时做出决议、审议批准纪委全委会做出的决策、常任制代表和党代会常设机构负责对纪委全委会成员进行日常监督的目标。也有学者提出了一种超越“左”与右的所谓中性变革方略——改良监督模式。在这种模式下，纪检监察机关的监督主体范围十分宽泛，已经不限于纪检监督权力所管理和指向的对象，还自觉或不自觉包括处于监督链条中的所有部门与人员。这种公众广泛参与的压力，放大了群众监督的力量，超过了权力监督者、权力执行者的力量。这种公众普遍参与的监督远比“少数人监督少数人”的体制内监督有效。因为在这里，监督者无法被收买，因而也不会腐败，更不需要通过再延伸监督的链条造成机构的臃肿。更重要的是，这种允许公众参加的互动式监督只会对官员的滥用权力和权力运用不当构成压力，而不会妨碍权力的正常行使。

党的十八届三中全会指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，健全惩治和预防腐败体系”⑩，实际上这句话包含了权力分解与制衡的理念。破除纪检监察工作的制度困境，应按十八届三中全会精神，不仅应强化纪检监察工作的权威，还要确保纪检监察工作的权威不会被滥用。为此，一方面应在制度设置中贯彻制衡理念，进一步平衡纪委与党委的权力，通过进一步提升纪委权威来加大纪委对同级党委监督的力度，尤其是对党委书记的监督力度。从理论上讲，应当存在两方面思路：其一是通过相对弱化党委的权力，可以通过党代会常任制度改革，实化党代会的决策权，实际上将党委决策权与执行权进行合理的分解，形成党内决策、执行与监督的制衡机制；其二是通过相对强化纪委的权力，根据纪委改革创新的探索经验，可以进一步加强上级纪委对下级纪委的直接领导，加强纪委对同级“党委决策干预机制”和“涉案初步调查处理机制”等，11相应弱化同级党委对纪委的影响力。另一方面，无论是相应弱化党委对纪委的控制权还是相应强化纪委对党委的监督权，都不能使纪委监察权力过大，形成新的不受制约的权力。当然，对于纪委监督同样不能寄希望于好人政治基础上的自律，而必须通过发挥纪检体系自身相互监督与体制外监督两个方面的作用。就体制内的监督而言，主要是两个方面：首先是党委对纪委的监督，各级党委要主动把对纪检干部的监管抓在手上，其次是纪检部门和公检法之间的相互约束和监督，及时反映对方的问题以便及时监督和查处。就体制外的监督而言，主要应拓展公开的社会性监督渠道，只有做好舆论监督、网络监督和各种民众参与式监督，才能更好地消除不受监督的权力空档，减少纪委成员违法犯罪的可能性。

总之，权力自身的特点和民众对权力正能量的期待，决定了权力监督与制约的必然性与必要性。对权力主体的监控离不开具体的控制主体——纪检监察机关及其工作人员。只有正确定位纪检监察工作的职能，完善纪检监察的制度规范，不断提升纪检监察工作的执行力，才能最终有效控制权力的滥用，真正做到将权力关进制度的笼子里。

注释：

①（英）阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，北京：商务印书馆，2001年，第342页。

②邓小平：《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第333页。

③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。

④张惠敏、李申：《健全有中国特色的横向分权制约制度》，《当代世界社会主义问题》2004年第4期。

⑤（德）马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），北京：商务印书馆，2006年，238页。

⑥杨雪冬：《好人政治与好人社会》，《决策》2011年第12期。

⑦（美）丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，北京：中国社会科学出版社，2001年，第11页。

⑧张穹、张智辉：《权力制约与反腐倡廉》，北京：中国方正出版社，2009年，第275-276页。

⑨转引自（美）博登海默：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来、姬敬武译，北京：华夏出版社，1987年，第344页。

11龙翔：《探索与完善纪委对同级党委的监督》，《唯实》2014年第3期。

⑩《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。