公民参与政府治理的有效性探析

邵家俊+黎英南+吴逆+谭宝珍

摘要：我国经济的快速发展一定程度上推动了公民参与意识的觉醒，但新的社会问题的涌现、公民对于政治利益的要求都对当前的政治体系产生了压力，当今政府治理中的公民参与出现无序化、非理性化的参与等现象，本文通过以广东食品安全举报电话为例对公民参与政府治理的有效性进行探析。

关键词：参与式治理；食品安全；举报电话

中图分类号：D602 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）35-0117-03

合作治理强调的是一种集体行动过程，即多元治理主体基于共同利益的需求，聚合起来去解决公共问题，它为公民参与地方治理提供了广阔的空间，使公民参与不仅成为合作治理实践的策略工具，也成为合作治理追求的善治目标。近年来面临监管力度和能力的不足，政府不断尝试将公民引入到食品安全治理中来。食品安全举报电话就是这种尝试的通行做法，那这种公民参与是否有效？这是我们所要关心的问题。在食品安全问题特别严重的今天，对这些问题寻找答案，应该说是有重要的理论及实践价值的。本文主要运用实证研究方法，通过问卷调查的形式来研究食品安全举报电话的有效性。本文以参与式治理的知识体系为基础，结合我国参与式治理发展状况及食品安全监管现状，按照治理理论进行实地调查研究。在公民参与食品安全监管的研究过程中，通过规范分析、资料分析，进而对其进行实证分析，从而使得研究结果具有科学性和实用性。

一、建构参与式治理有效性的理论研究框架

参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。彼得斯认为参与至少可以通过四种机制来实现参与式治理。而课题组将其总结如下：（1）信息公开机制。如果公民认为政府服务不佳或制度运转不当，他们有权申述。（2）双向信息传导机制。参与机制是通过增强公民独立决策，采用由下而上的政策制定过程。（3）政民协商机制。公共政策应让公众通过对话过程做出，即在制定公共政策过程中提供公众与公众之间、公众和政府之间协商交流的平台。（4）公民参与公共服务机制。作为一名积极公民参与到与自己切身利益相关的公共事务上，我们都可以大体把它定性为公民参与提供服务，对于食品安全监督的举报更是不在话下。在信息公开的这一大前提下，民意输入和政府信息输出互为条件和前提，统一为双向信息传导机制；同时也只有在政府畅通政策信息输出输入渠道的条件下，公民与政府间才存在对话协商，才为公民参与公共服务提供可能性。在公民参与前、参与时、参与后都必须保持政府信息流入、输出的长期性、准确性和完备性。因此，将有效的参与式治理的互动机制应用到衡量食品安全举报电话有效性中应有以下四方面指标：公众对于食品安全举报电话的认知度。认知度会直接影响公民拨打电话的积极性，在不知道电话号码的情况下，即使是发生食品安全问题，举报电话的拨打也无从谈起。公众拨打举报电话的积极性。积极性影响到政府部门对于举报电话建设的重视程度，没有人使用的公共服务，理性的官僚们不会消耗时间和精力。公众对于举报电话服务质量的满意度。低服务质量的食品安全举报电话也会降低公众对于该项服务的评价，直接导致公众降低对食品安全举报电话的使用。政府部门对于举报案件处理的效率和效果。政府部门处理举报事件的效率低下，将进一步恶化公众对举报电话的评价，对公众的认知度产生恶性循环。

二、实证分析

1.问卷概述。此次调查对象是广东省内居民，针对地区发展的差异性，课题组在广东省选取已公布食品安全举报电话的一线、二线、三线城市各一个，分别是广州市、珠海市、清远市。课题组针对以上三个城市进行实地随机抽样调查，从2013年4月至6月，共发放问卷1000份。截至6月底，共回收问卷968份，其中，有效问卷884份，有效问卷回收率为88.4%。问卷在结合参与式治理下公民与政府的互动机制与食品安全举报电话有效性评价指标的基础上，从食品安全举报电话的认知度、参与度、政府部门对于举报案件的处理效率和效果、公众对举报电话的满意度四个方面进行问卷设计。通过问卷调查来进行食品安全举报电话的认知度、参与度和满意度的实证分析。

2.食品安全举报电话的认知度分析。根据问卷调查的结果显示，仅有3%的人“知道，并打过食品安全举报电话”，另有23%的被调查者表示“知道，但没打过”，有74%的被调查表示“不知道”有该电话的存在。课题组从“不知道”和“知道，但没打过”的回收问卷中随机抽出200份，用SPSS19.0进行检验分析。检验结果表示，在“是否知道本市的食品安全举报电话”与“日常生活中有没有举报食品安全事件的宣传”的相关性检验中，对称的lambda系数为0，但tau-y系数为0.016，说明两者之间具有一定的相关性，但是相关性并不明显。即政府的宣传对于公众对举报电话的认知度并没有显著影响，宣传效果不佳。可以看出，对于食品安全的举报电话，政府缺乏持续有效的宣传措施，多为“运动式治理”宣传。

3.参与度分析。调查发现“知道，并打过”在“知道举报电话”的被调查者中仅占11%，大多数被调查者即使知道举报电话，在遇到食品安全问题时也没拨打该电话举报。这些没有打过电话的被调查者中，“不知道举报电话”和“认为举报不能解决问题”的分别为34%和33%，占到总数的67%。这一数据反映出，一方面公众不知道举报电话，无法通过这一途径进行举报，另一方面政府的公信力受到了质疑。另有23%“不愿意花费精力和时间去举报”，9%“认为自己不举报，总会有人举报的”，这些大众心理使得公众的参与度降低。在没有打过举报电话的被调查者中，当遇到食品安全事件时，大多数人选择“自认倒霉”和“找商家理论”，分别为31%和42%，仅有25%的人会选择“向食品安全监督部门投诉”。这些都表明较多的公众在遇到食品安全事件时多趋向于“自行解决”，仅有部分公众会主动与食品安全监督部门联系，以寻求解决方案，参与到这一监督过程中。

4.满意度分析。在整个问卷调查中，“知道，并打过”食品安全举报电话的只有24人，仅占到回收总数的3%。在这24人中，“没有接通”和“接通后等待超过40秒”的占到了一半，可见在民意传达的门槛上出现了一些障碍。“您认为接线员是否有问清楚该食品问题的相关信息，如发生的时间、地点、食品名称、具体的安全问题等”中有66.7%的拨通电话者表示没有问清楚具体情况；问卷结果还反映出政府在接到举报电话后的调查效率较低，以及不清楚相关部门是否对举报者的个人信息进行保密。这些问题在一定程度上影响了公民参与举报的积极性，可能导致公民不再参与这一互动。对于整个食品安全举报电话的运作过程，普遍认为还可以接受，也有少数认为不满意。endprint

5.食品安全举报电话存在的问题。（1）举报电话不统一。目前我国食品安全举报电话统一制尚未普及，多以分设卫生、农业、质监、工商、药监等八大部门监管，以多部门监管与分段监管模式相结合共同管治食品从生产、加工、流通到消费的各个环节，导致权责不清、职责模糊，监管效率低。（2）宣传力度不足且缺乏针对性。重大食品安全事件发生后进行的运动式宣传方式使得公众接受信息不具有联系性和持久性，公众对于相关部门采取的宣传方式和自身接收信息的方式也存在差异。（3）政府公信力不足。由于多头监管带来的权职不清和协办难的问题，影响了举报事件的处理效率和处理效果，使公众对食品安全举报的参与度降低，最终导致政府的公信力降低。（4）大众心理——搭便车理论。大众心理导致食品安全举报具有被动性，并不是所有的公众都愿意为了良好的食品安全环境而付出时间成本和其他风险成本。

三、对策建议

1.统一食品安全举报电话，实现公共资源的有效利用。目前我省食品安全监管体制按照国家食品安全监管体制采取分段管理。其中，农产品由农业部门管理；食品生产、加工和制作过程由质检部门管理；食品流通和销售过程由工商部门管理；餐饮业由卫生部门管理。那么相应的，食品安全举报投诉也是分段的，这对普通消费者来讲，要搞清楚每个事件到底要找哪个部门，就会对他们造成困扰。在我省范围设立统一举报热线是非常科学的举措，一方面这样的做法积累公共资源；另一方面，通过公共资源的有效利用，推动问题迅速解决。

2.加强周期性宣传教育，提高举报电话的社会影响力。有关部门和地方要进一步畅通食品安全举报电话的社会监督渠道，各地公布举报电话，接受人民群众的公开监督。（1）大力宣传食品安全工作的重要性，组织宣讲团，深入基层、深入企业，组织专题培训和知识竞赛，并且对群众提出的问题进行解答。（2）通过舆论扩大宣传，通过媒体引导作用，增强群众对食品安全监督工作的了解，收集群众的意见和建议，互相了解，增强信任。

3.加大资源投入，加强短信平台的构建。结合食品安全举报电话的应用，加大各方面资源投入，如加快信息平台的构建，简化食品安全举报的程序，提高政府办事效能。社会公众也可以通过这一平台，咨询食品知识或举报食品安全问题。

4.构建食品安全举报电话良性运作体系——集中化管理。我省应构建食品安全举报电话良性运作体系——集中化管理。当消费者遇上食品安全问题时，直接拨打广东省食品安全统一举报电话，举报平台在受理群众举报之后，立即将有关信息输入强大的广东省食品安全投诉举报系统，系统识别处理后，立刻通过联网系统交给有权处理的监管部门进行执法检查，检查结果会以最快的速度反馈回广东省食品安全投诉举报系统，再由系统快速做出反应，将反馈信息反馈给消费者。

参考文献：

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[4]王锡锌，章永乐.“参与式治理”的兴起：经验模式、理论框架和制度分析[A]//中国——瑞士“权力的纵向配置与地方治理”国际学术研讨会论文集[C].2009.

[5]孙爱芳.我国食品安全现状及对策研究[J].河南科学，2012，（09）.

广东省省级创新训练计划项目：公民参与政府治理的有效性探析——以广东食品安全举报电话为例（编号：1056412039）。

通讯作者：武玉坤，男，副教授，研究方向为公共预算与财政管理、公共政策。endprint