江苏省光伏产业提升中的政府角色演化研究——基于产业集群生命周期视角

殷文英，王德鲁，苑景莹

（中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116）

2013年3月18日，无锡市中院裁定，对光伏巨头无锡尚德破产重整。中国的光伏产业在经历了产能过剩、欧盟“双反”等一系列打击的寒冬后，以李克强为代表的中国政府仍给予中国光伏企业以高度重视，光伏产业的重要性再次纳入人们视线。以江苏省光伏产业为例，中国产业集群的发展建立在自身独特的社会文化环境和价值体系之上，处于深度整合时期的政府主导型的光伏产业若要重新走上快速发展轨道，政府的力量无疑举足轻重。

与依靠市场机制发展起来的一般产业集群相比，政府主导型产业集群在快速成长的过程中伴随市场、资源、利益分配等方面发育不足，大都呈现出快速成长、快速衰退的短暂生命体征，一旦环境出现变化（如2008年的全球金融危机）政府原有的扶持政策和职能定位就很难继续助力集群的发展。主要原因是，产业集群的可持续发展需要漫长的自适应、自调节和自增强，当集群所处的产品市场和资本市场发育不足、创新能力匮乏时，很难培育出集群生长所需要的稳定的组织网络和治理结构，一旦环境发生变化集群就会失去应变能力而走向衰退。因此，深入探讨江苏省光伏产业集群动态发展进程中政府的职能定位和角色演化，对于推动光伏产业的持续性发展具有重大的理论价值和实践意义。

一、产业集群相关文献回顾

唐凯江（2008）从微观结构入手，划分了集群内外部环境中蕴含的进化和退化因素，建立了一个产业集群生命周期曲线的决定模型，认为集群生命周期曲线是集群成功克服每一阶段退化因素的作用后形成的。胡竹枝（2010）将集群生命周期的阶段性特征界定为负外部性与正外部性力量博弈的结果，并指出要消除负外部性，地方政府不仅要通过标准和税收约束企业行为，还要界定产权，引导外部性的内部化，协调使企业、中间组织共同治理。

已有研究大都针对产业集群某一特定的、相对静态的层次从资源配置、外部环境、制度文化及创新机制等方面静态分析产业集群生命周期的发展，对产业集群动态发展脉络涉及较少。

有效的集群治理对推动产业集群持续性的发展具有重要作用。政府作为产业集群治理结构中的重要因素，是地方利益主体与宏观管理层的统一体，一方面有自身的利益诉求，另一方面以公共管理者的身份提供服务，［1］为区域经济的稳步发展提供支柱。台湾地区新竹科学园区、英国剑桥工业园就是政府成功调节的典型。［2］目前对政府治理的研究主要集中在以下两个方面：（1）政府对集群的政策性引导作用。吴金希（2012）通过对地方政府在发展战略性新兴产业过程中的必要性和重要性进行分析，认为政府在抢抓机遇、应对市场失灵、承担战略使命、构建区域创新系统等方面应发挥积极作用。（2）政府在集群生命周期各个阶段的作用。王其和（2010）从集群治理的角度，考虑地方政府在产业集群萌芽、显现、稳定、衰退四个阶段中应采取相匹配的政府行为，并指出产业集群成长越成熟，政府的直接干预应减弱，引导职能应加强。

虽然已有学者开始关注集群各个生命周期的政府治理模式，但对政府在产业集群动态发展中所应扮演的角色及演化路径研究较少。作为产业集群的“领导”，政府如何在产业集群的动态演进中完成角色演化的任务帮助实现产业集群的可持续发展还需要进一步的探讨。

二、政府角色演化路径选择

Porter的生命周期理论认为健全的集群网络、完善的创新机制、稳定的市场环境则是集群竞争力的主要来源。［3］通过建立如图1所示的集群竞争力分析模型，可以为明确不同生命周期阶段的政府角色定位提供依据。其中，集群网络包括上下游企业联结、横向企业合作、中介机构作用等；创新能力不仅包括知识创新、技术创新和制度创新，而且涵盖了观念创新、管理方式创新以及具备创新精神的人才；市场则包括产品市场和资本市场。政府通过转化对集群生命周期各个阶段的集群网络、创新能力和集群市场的作用方式和作用力度助力集群持续的竞争能力。

图1 产业集群竞争力分析模型

基于前述产业集群生命周期理论并结合产业集群竞争力分析模型，本文对政府主导型产业集群从导入期、成长期到成熟期政府所应发挥的职能进行了定位并给出了角色演化路径（如图2所示），认为在政府正确的角色演化后集群步入成熟期以后不再衰退，而是具备更加强劲的竞争能力。

图2 不同生命周期阶段的政府角色演化路径

1、导入期注重产业引导、开辟道路。集群的导入要经历一个漫长的过程，新概念的出现无论在企业家和消费者中都需要一定的接纳时期。政府首先要做的是识别产业，即基于对当地文化环境、地域优势、经济条件的深刻认识，从宏观上对产业集群的初步发展进行整体性规划，使之与当地经济发展水平和文化环境相匹配。从市场角度看，导入期的产业技术和产品前景巨大，但市场需求一般较小，政府应帮助集群培育市场，利用其特有优势加大宣传引导企业和消费者的关注视角，使得产业获得更多的机会吸引投资者和购买者的注意。

2、成长期减少约束、鼓励创新。政府有意识地为企业提供一个自由、宽松的经营环境和竞争环境，使其通过市场机制进行自我调节。从创新角度看，由于企业自主创新费用要大于模仿创新，企业难免出现“搭便车”现象，造成集群内产品差异化程度降低，阻碍区域创新网络的构建，此时政府应大力支持并协调集群内成员加快互动创新交流。［4］

3、成熟期鼓励开拓新思路、注重内涵式发展。成熟期的集群网络同质化比较严重，企业对知识的学习和转化能力减弱。政府的作用相较于上一阶段应是强化的。政府要扮演集群“再组织者”的角色，引导富有创新精神的企业家寻求创新以实现主动适应，［5］为集群发展重新注入活力；帮助集群企业重新连接产品市场，弱化外源式发展、减少对外部市场的过度依赖，［6］有意识地进行内涵式发展；加大力度支持集群内企业另辟蹊径、二次创业甚至三次创业，集群内企业高度协同、良性竞争，形成更稳固的模式来适应环境变化。

三、政府角色演化的实现机制

产业集群内的行为主体通过一系列正式或非正式的、内部或外部的机制，根据各自的资源优势承担相应的主体功能［7］共同组成一个相互合作和制衡的自适应系统，从而建立和维护集群持续的竞争力。政府作为系统中特殊的成员，在内部自适应过程和外部环境共同作用之下，根据集群不同发展阶段的需要调整自身职能定位。

1、集群内部的政府角色演化实现机制

从集群内部角度看，政府主导型产业集群的政府角色演化是一个自适应的过程。政府作为系统特殊的行为主体更加关注集群全局的发展，通过制定各种策略完成作为“服务者”的任务，与集群内的其他成员共同学习推动集群健康成长。虽然不断进行变化不是最优的学习策略，但政府通过不断变换自身角色会激发出更有效的学习，［8］从而克服集群发展的路径依赖。

动态监测集群整体竞争力，关注集群内企业的异常情况，如突发性大规模减产、创新活动持续停滞等不正常态势，及时引导集群内企业进行调整，以免波及产业链条的连贯性。包括政府在内的集群成员在集群发展过程中及时审视、反思，政府不断调节各个时期的角色定位，在市场机制不完备的地方发挥作用，从而形成一种双环学习的循环模式，集群呈现螺旋上升发展状态。

2、外部约束下的政府角色演化实现机制

如果单纯靠市场因素驱使地方经济增长发展，高素质人才、产业价值链上利润最丰富的环节就会集中在凝聚力较强的大中型城市。政府绩效考核的指标主要是当地的GDP、就业和税收，在逐步完善的政绩考核机制下对政府的考核也更加注重区域综合发展水平，［9］单纯地依靠规模扩张、低成本竞争来增加GDP和税收已无法适应竞争激烈的外部环境。政府基于长期利益视角对集群进行全局性的优化配置，避免产业链条过度集中、规模盲目扩张带来的GDP短期增长，有目的性和针对性地对企业尤其是优质企业提供支持，鼓励创新投入和冒险精神。

四、江苏省光伏产业提升策略

光伏产业是江苏新能源产业的主导产业，也是江苏省战略性新兴产业中最具国际竞争优势和发展潜力的优势产业。江苏省光伏产业园区集中分布在苏州、无锡、南通、徐州、南京、常州等苏南和沿海地区，全省有600多家相互配套的特色企业,并拥有无锡尚德、中电光伏等多家龙头企业，光伏总产量与产能均居全国首位，光伏电池产能占到国内总量的七成、全球总量的1/4。2010年，江苏光伏产业境外投资项目共20个，占全省同期境外投资总量的17.2%。2011年，江苏省光伏并网发电新增300MW，总量达400MW，太阳能光伏电池产量占全国的58%以上，多晶硅、太阳能电池组件等产品占到全国产量的50%，太阳能电池出口量达到52.3亿美元。

1、江苏省光伏产业集群发展中的政府角色分析

发展初期，具备商业前景的光伏产业并不具备充分的资金和市场，江苏省地方政府独具眼光地识别出光伏产业并为其进行广泛的宣传和招商引资，提供土地、信贷担保、税费补贴及创新基金等各种扶持政策。以无锡尚德为例，无锡政府为尚德初期发展争取了11个项目，计3700万元。无锡政府明确的产业导向以及包括资金、土地、税收优惠等方面深厚的投入，恰恰体现了政府在光伏产业成长初期的关键性作用，对日后江苏省光伏产业的领军地位奠定了基础。

快速发展的背后，问题也在日益凸显。首先，从光伏产业集群分布来看，由于区域经济的行政分割，江苏省光伏产业在一定程度上呈现出“多集群”的发育模式，产业集群相互封闭、同质化严重，产业优势大都集中在价值链低端环节。其次，从市场环境来看，欧美市场占98%，大大增加了江苏省光伏产业的国外竞争风险。最后，从集群创新能力来看，政府对网络创新的关注度并不高，在初期成功引导光伏产业园区发展后开始出现介入企业内部运营的弊端，把自己视作“风险投资商”并希望集群企业迅速做大甚至给出具体的扩张规划，政府过多干预本该由市场主导的产业规模、集中度及淘汰机制而产生的负面效果不容忽视。

2、对策建议

（1）完善光伏产业信息交流平台的功能。依托于论坛、网站等形式的信息交流平台为企业、行业协会、高校、科研机构之间提供广泛的技术合作与交流，高校和科研机构等更好地渗透到企业的研发中，企业随时掌握最新技术和行业发展趋势，集群根据各个区域的特色和优势发展具有根植性的价值链环节。

（2）建立光伏产业共性创新评估机制。通过建立共性创新评估机制可以引导企业更加具有主动性和针对性地着眼于关键性的技术研发。这种有选择性的投入创新支持而引发的良性竞争压力则更加有利于产业共性技术合作，并构成集群发展持续的创新动力。另外，政府还可以通过完善公共服务体系推动集群网络的完善与稳固，为集群发展提供更加完备的条件。

［1］陈琳.产业集群发展中政府治理与集群产出的传导机制分析［J］.南开经济研究，2010,（2）：136—139.

［2］周泯飞，魏江.产业集群治理模式及其演化过程研究［J］.科学学研究，2010，（1）：95—103.

［3］张忠湘.政府主导型产业集群演进过程中的政府政策研究［D］.湖南：湖南科技大学，2010.

［4］Eisingerich A，Falck O，Heblich S，Kretschmer T.Cluster Innovation A long the Industry Lifecycle ［R］.Jena Economic Research Papers.Working Papers，2008.

［5］郑文智.集群演化与区域产业根植性［J］.工业经济研究，2006，（1）：41—46.

［6］Martin R，Sunley P.Path dependence and regional economic evolution ［J］.Journal of Economic Geography，2006，（4）：395—437.

［7］Langen P.D..Governance in Seaport Clusters.Maritime E-conomics&Logistics，2004，（2）：141—156.

［8］拉尔夫·D·斯泰西.组织中的复杂性与创造性［M］.四川：四川人民出版社，2000.

［9］徐风华，王俊杰.“十一五”规划指标体系更新与地方政府绩效考核改进［J］.中国工业经济，2006，（7）：5—12.