准确理解国家治理及其现代化

何增科

十八届三中全会中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提出，全面深化改革的总目标是发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

关于什么是国家治理，什么是国家治理体系，什么是国家治理能力，它的现代化的衡量标准是什么？大家都特别关心，但是到目前为止答案还不多，因为这个问题在学界探讨得比较少。那么，我仅从个人角度谈一下什么是国家治理及其现代化。

这个问题的回答不简单，需要对马克思主义的国家理论，政治发展和政治现代化理论，治理和善治理论，对公司治理理论等相关理论都有理解才能回答这个问题。因此目前对这个问题的回答还不充分，这是一个探索的过程。

首先要谈国家治理的概念。从马克思主义国家理论和这些年来理论的发展来看，马克思主义的国家理论，我们都很熟悉。我们讲国家的本质，国家是阶级统治的工具，更多地强调国家是一种依靠暴力进行强制控制压制，目的是维护秩序。最小的国家或守夜人国家在某种意义上，它也是国家的统治，其目的也是维护秩序。在改革开放以后，出于建设社会主义现代化的需要，我们充分强调国家是社会公共利益的代表，要进行国家管理。国家管理是什么？是国家的职业的管理阶层，对于国家的各种投入的要素优化的组合利用，是为了实现社会公共利益的最大化。那么，国家治理的概念，它是吸收了上个世纪90年代的治理和善治思想，同时也借鉴了公司治理的概念。国家治理首要的目的是把国家统治和管理两个目的统一起来。国家治理体系中间，不同的国家治理主体发挥不同的地位和作用，我给国家治理下了一个定义，它是国家政权的所有者或主权的拥有者、国家政权的职业管理阶层以及利益相关者等多元的行动者在国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的就是增进公共利益维护公共秩序。

因此，国家治理的概念本身和以往我们讲马克思主义国家理论相比，增加了三个新的内容：第一，凸显了国家的所有者，与受委托的从事管理的官员之间的授权和问责的关系。第二，它强调在国家管理的过程中，所有者、管理者和利益相关者这些多元行动者的合作管理，凸显了政府治理、市场治理和社会治理在国家治理体系中间的互补性和合作性。第三，国家治理的概念凸显了增进公共利益、维护公共秩序两个目标并重。国家治理有优劣之分，高低之分。第一个衡量标准是，国家的管理者向主权的所有者负责吗？如果官员向自己负责，不向人民负责，他们是否为优秀的治理者，就要打问号。第二个衡量标准是，如果只是一个主体发挥作用，其他多元的行动者消极无为，这种合作管理能算成功吗？第三个衡量标准是，公共利益包括国家的利益和国民的利益是不是都得到了增进，公共秩序是不是得到了维护？

国家治理体系是一个包含着目标体系、制度体系和价值体系在内的一个治理体系的大厦。我认为，国家治理的目标有三个：第一，要实现可持续的发展；第二，改善民生与改善民权并重；第三，实现可持续的稳定。国家治理体系大厦中间要维持这三个目标，它要有基本的制度支柱。制度是两个方面，第一个方面是行动者或角色，第二个方面是规则和程序。那么行动者在一定的程序和规则下的模式化行为是制度。国家治理的主体包括11类角色，首先一类是执政党，我们共产党作为执政党发挥领头羊的作用，还有政治协商机关，民意代表机关，公务员系统，地方和基层组织，公民及其社团，市场和企业，还有特别重要的现代化的载体，现代化出现了很多的现代化的人，那么就是学者、律师和记者为代表的人。在一些外交政策领域，国际行动者的合作必不可少。这个大厦要稳定，还要有核心价值体系的支撑，我们讲国家治理体系，实际上要深入地分析。假如说11根制度支柱中只有1到2根制度支柱发挥作用，就会产生独木难支的局面。如何使国家治理各个主体各得其所，这是国家治理改革要回答的重大问题。国家治理本身要运转起来，包括它的输入、转换和输出，中间的评价和反馈阶段。输出包括自由、安全、福利、团结等以满足社会的基本需求，然后要有一个相对独立于执政党和政府的政策评价和反馈系统，如果不是一个相对独立的系统，会出现报喜不报忧的现象。

我们讲国家治理能力和国家治理绩效，国家治理好不好，治理的绩效如何评价，说到底是看能不能实现可持续的发展，能不能在实现可持续的稳定方面交出满意的答案，能不能在改善民生与民权方面取得明显的成效。

因此，衡量国家治理现代化的标准有四个：第一，民主化。民主化大家觉得这个词很敏感，假如说国家机器是工具，这个工具到底应该干什么，谁来开这个车，这个车为谁所用，也就是说国家机器要有人带领人民开这个车，是为了让老百姓有更多的好处。具体表现为人民代表对机器的控制，如果控制不了它，它就会为自己服务。第二，法制化。从人治走向法治，这里面的规则和程序要发挥作用。第三，文明化。国家治理本身是一种现代国家所特有的新的概念，它是和国家政治文明联系在一起，国家治理是不是文明化特别重要，比如说更少的控制、排斥、他治，更多的服务、协商、合作、自治，这是一个国家文明的表现，以服务来换取服从。第四，科学化。现代国家要真正发挥作用，科学化是基础，科学化是政治和行政要分离，政治与经济要分离，国家与社会要分离，同时在分工的基础上要建立起协调机制，这些机制要并重。我们提出来全面深化改革的目标，把推进国家治理体系治理能力现代化作为目标，是因为我们的改革本身实际上是对国家治理各个领域各个层次的治理体系的改革，因此它能够通过国家治理体系改革把其他的改革拎起来，发挥贯穿、统领的作用，涉及到多领域，经济、政治、生态领域，我们可以从这里面进行经济治理、政治治理、生态治理，这些概念的提出对相关领域的改革有指导意义。第二个多层次就是国家治理的理念对全国性治理、城市治理和乡村治理本身都有指导性的意义。

我认为，全面深化改革很大程度上是国家治理制度体系的改革，其目的是提高国家治理能力，优化国家治理结构，建立现代国家治理体系。

来源：中央党校网

责任编辑：杨再梅