服务业成为第一大产业后的战略转型：现实问题与政策含义

根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年我国服务业增加值262204亿元，占GDP比重达到46.1%。自改革开放以来，服务业增加值第一次超过第二产业，成为经济第一大产业，这有着深远的战略含义。一方面，随着中国经济规模的不断扩张，对资源消耗日益增加，因此需要实现经济发展方式转型，即由原来的资源高消耗向低消耗型、环境友好型经济转型，中国企业也需要通过提升竞争力、攀升价值链，实现转型，这些都需要服务业的支撑。加快服务业发展，将是我国未来经济发展战略的最重要组成部分。另一方面，服务业成为第一大产业，也意味着我国经济工作的重心应从工业与农业转移到服务业，通过构建良好的政策制度环境，促进我国服务业持续快速发展。

一、我国服务业发展仍然存在较多现实问题

（一）从国际横向比较看，我国服务业发展仍然比较滞后

2012年，全球GDP中，服务业增加值占了70%。与我国发展水平相似的中等收入国家服务业增加值占比达到了54%，高收入国家占比达到了74%，分别比我国高7—27个百分点。相对于制造业而言，我国服务业也相对滞后，我国GDP约相当于全球GDP的11.3%，而服务业增加值仅相当于全球的7.3%。与此同时，我国制造业在全球的份额上升到了24.2%。

从服务业增加值的绝对值看，2012年，中国服务业增加值仅相当于美国的29%。同年，中国制造业增加值已远远超过美国，相当于美国的125%。，中美服务业的差距绝对值已超过中美GDP差距的绝对值。换而言之，如果中国服务业发展能够达到美国相近的水平，则中国GDP就能够超过美国。而GDP仅相当于我国80%的日本，其服务业也相当于我国的120%。

（二）我国服务业国际竞争力较弱

2013年，中国服务贸易进出口额将超过5200亿美元，同比增长11%以上。中国服务业贸易额占全部贸易额约为15%，有较大上升空间。未来一段时间，服务贸易增幅将继续高于货物贸易，2015年服务贸易规模将超过6000亿美元。由于服务贸易增长仍主要由内需拉动，进口增速高于出口，中国服务贸易的逆差一直非常大，2013年，服务贸易逆差额也增加到创纪录的1184亿美元，约为服务贸易总额的21%，服务贸易逆差额居世界第一。

通过对中国制造业和服务业贸易竞争力指数进行分析可以发现，从1992年开始，我国服务贸易总体的贸易竞争力指数（即TC指数=（出口-进口）/（出口+进口））持续为负，同时我国生产性服务业的大多数行业贸易竞争力指数也为负，表明我国服务贸易国际竞争力始终较弱。

通过对中国服务业和制造业显示性比较优势指数（RCA， Revealed Comparative Advantage Index）的分析和比较可以看出，1982—2012年，中国服务业整体的RCA指数为0.52，制造业RCA指数为1.11，这表明我国服务业国际竞争力非常弱。

（三）我国服务业区域发展极不平衡

从服务业区域发展看，现有的发展格局呈现出强者恒强的态势。中国区域服务业发展水平存在着巨大的差异。2011年，人均服务业增加值最高的北京市（6.12万元）是最低的甘肃省（0.77万元）的8倍。而二者之间的人均GDP之比只有4倍。从服务业占GDP的比重看，服务业占比最高的北京为76.1%，而最低的河南只有29.4%，其差距非常明显。从大区域看，以人均服务业增加值计算，东部地区差不多是西部地区的3倍。而中西部地区不存在显著差异。2011年，人均服务业增加值排名前五的省级单位全部属于东部地区，而前十名则有9家来自于东部地区。东部地区11个省级单位全部进入了人均服务业增加值的前20名。从算术平均值计算，东部地区最高，中部地区次之，西部地区最低。

从前述分析可以看出，我国服务业虽然已成为了第一大产业，但是，其发展过程仍存在着诸多的现实问题。

二、服务业成为第一大产业对经济发展的战略含义

加入WTO之后，我国抓住制造业国际分工模块化的机遇，通过国际代工模式，使我国成为世界第一大制造业国。随着国际贸易保护主义的抬头、劳动力成本上升、货币汇率波动加大等因素的制约，国际代工模式的发展已遇到天花板。从新型工业化道路来看，要侧重发展的是先进制造业和战略性新兴产业。这些产业的发展，需要有先进的生产性服务业进行支撑，这为中国服务业发展打开了新的战略空间。因此，服务业成为第一大产业，对我国经济发展有着深刻的战略含义。

（一）现代服务业将成为国家的战略性产业

如前所述，全球最重要的经济体，如美国、日本、欧盟等，其经济发达的背后，服务业占据了非常高的比重。即使是制造业，其技术进步、生产效率的提升、市场的开发、资本积累等，无一不依赖于服务业的高度发展。从企业的角度来看，现代服务业为企业采用先进的生产方式和销售方式等提供了支撑。如IT技术的应用和推广则可提高制造业生产环节智能化、数字化水平，减少浪费，提高生产和交易效率。供应链管理则使企业运用IT技术和现代物流管理流程，以实现企业销售环节与社会流通行业的有效对接，降低流通过程中的物耗。研究与开发服务业的独立，使技术进步的速度加快，企业运用新技术的周期持续缩短。

我国正处于新型工业化的关键阶段。从本质上看，新型工业化需要高技术服务业、生产性服务业支撑，新型工业化过程实质上是一个生产性服务业大力发展的过程。在这个过程中，需要通过制造业与服务业的融合互动发展，促进经济发展方式转型。融合发展是促进服务业发展的重要方式，从国际经验来看，融合发展主要体现为服务业不断地渗透到制造业内部，以及制造企业的服务化。

在微观层面，服务业是制造企业转型的重要支撑。当今领先的制造商都是在其传统制造业务上通过增加服务从而获取竞争优势的，如果世界上的生产方式相互模仿日益增加，那么服务就是产生差异性的主要手段。服务经济中的制造企业也越来越多地 依赖服务并将它作为重要的竞争手段，制造业也会逐步服务化，服务成为当今全球经济的主导要素。现代服务业为企业采用先进的生产方式和销售方式等提供了支撑。如IT技术的应用和推广则可提高制造业生产环节智能化、数字化水平，减少浪费，提高生产和交易效率。供应链管理则使企业运用IT技术和现代物流管理流程，以实现企业销售环节与社会流通行业的有效对接，降低流通过程中的物耗。

因此，服务业已经是，并将持续保持成为我国的战略性产业。

（二）服务业具有较大的战略发展潜力，经济工作重心应转移到服务业

从全球长时段的数据看，1990—2012年，低收入国家服务业占比从42%提升到48%，中等收入国家服务业占比从46%提升到54%，其中下中等收入国家服务业占比从42%提升到51%，上中等收入国家服务业占比从51%提升到62%，高收入国家服务业占比从65%提升到74%。从细分的收入分组看，服务业占比提升提升最快的国家是处于上中等收入水平的国家组别。2013年，我国人均GDP已经接近7000美元，步入上中等收入国家行列，这个阶段，正是服务业发展的“战略机遇期”，服务业发展将进入加速阶段。2013年，我国服务业增长率超过了工业，成为了增长最快的部门。

在理论上，对服务业增长的理论解释大致可以分为五种，即技术的进步、分工的深化、需求结构的变化、成本的上升、城市化水平。但是，城市化水平的提升与收入水平的提升具有同步性，而且，城市化与需求结构的变化有着相关关系，因此，一般不作为一种单独的解释变量。这些变量在一个国家步入中等收入之后开始发挥积极作用，从而使服务业开始出现爆发式增长。这一理论得到了很多国家发展实践的验证。例如，韩国服务业比重从 1990年的50%提高到2004年的62%；俄罗斯服务业比重从1990年的35%提高到2004年的60%；捷克从1990年的45%提高到2004 年的59%；匈牙利从46%提高到66%；南非从55%提高到65%；土耳其从52%提高到65%。

（三）在服务业内部，应优先支持生产性服务业加速发展

20世纪70年代以来，生产性服务业作为现代服务业中最具活力的部门，在服务业内部的比重大大增加了，并且其发展速度超过了制造业。2013年我国生产性服务业占全部服务业的比重大约为50%，占GDP比重仅为23%。发达国家生产性服务业占全部服务业的比重普遍在60%—70%之间，生产性服务业占GDP比重大都在43%左右。也就是说，我国生产性服务业占GDP比重仅为发达国家的一半。就是与我国经济发展程度接近或者工业化进程基本相当、人口规模也较接近的印度相比，差距也不小。2006年印度服务业增加值占GDP比重为53%，生产性服务业占全部服务业增加值比重为56%，其生产性服务业发展水平明显高于我国。

在微观层面，随着现代化机器设备和各种自动生产线的广泛采用，工业当中的加工制造装配等环节会变得相对简单，而更多的就业岗位和增加值都来自于服务环节，如研究开发与设计、生产组织与管理、营销组织与管理、供应链管理、品牌经营和售后服务等。这些社会专业化分工的日益泛化和深化，加上市场需求的不断增长和市场环境的日臻完善、交易成本的日益降低，使得原本内化在各产业当中、实行自我服务的生产者服务，逐渐外部化而形成各种独立的专业化产业，促进了生产性服务业的膨胀。

（四）大力支持服务业创新发展

从服务业发展的内容看，20世纪20年代后，服务业中增长最快的部门大部分都属于新兴服务业，与此同时，现代服务业中雇用的劳动力数量也急剧上升。在G7国家，现代服务业雇用劳工的比重自20世纪20年代开始就快速上升。例如，1970—1986年，美国现代服务业的产值与就业分别增长了173.3%和200.8%，远远高于同期服务业91.0%和85.3%的增长速度，也远远高于国民经济的整体增长速度。从OECD国家的情况来看，自80年代以来，现代服务业在GDP的比重逐步上升。这说明了现代服务业在服务业内部的比重越来越高。

同时，信息技术与其他服务产业融合产生了大量的新业态，创新了更多的服务领域、业态和模式，既使得服务业越来越个性化，更增强了服务业的可及性。

当前，信息技术已大规模渗透到金融、零售、餐饮、物流等传统服务行业。例如，POS、无线射频技术、计算机管理技术等已广泛应用到零售业，使零售业成为了一个技术含量很高的行业。比如，中国大中型零售企业中有80%不同程度地采用了计算机管理，其中绝大多数是实行连锁经营的零售企业。当前，有70%以上的连锁企业建立了系统开发的前台POS销售时点系统和后台MIS/ERP管理系统，30%左右率先进入了商业自动化技术、现代通信技术和网络信息化技术相结合的数字化管理系统集成的阶段。而将信息技术广泛运用到餐饮行业亦方兴未艾。以电子商务为例，2013年中国电子商务交易额超过10万亿元，其中电子商务在线零售额达到1.5万亿，有望超过美国，成为世界第一大网络零售市场。

很显然，技术进步已经使服务行业走出了热情周到的狭隘层次，创新服务需要让顾客体验到更加个性化与自我充实的消费过程。

（五）高度重视服务业对外开放

在服务业成为第一大产业的同时，我国服务业利用外资成为了主导。2013年，我国服务业实际利用外资584.3亿美元，比上年增长8.5%。服务业利用外资占实际外资额的比重达到49.7%，自2011年我国服务业利用外资金额首次超过制造业以来，服务业利用外资连续三年超过制造业，成为了我国吸引外资最多的行业。

因此，我国未来利用外资的政策重点，应该是服务业。而我国现有利用外资的政策，是在FDI以制造业为主导的背景下制订的。我们的研究表明，服务业FDI与制造业FDI有着明显的区别。这导致我国有必要对建基于制造业的现有服务业FDI战略与政策进行重构。因此，如何根据外商投资这一变化特点，对相关政策及利用外资的战略进行调整，是一个必须加以重视的问题。

（六）推动城镇化与服务业发展互动

2013年，我国城镇化率达到53.7%，2020年更有望提高到60%左右。国内外的大量事实证明，城市化和服务业的发展密切相关。在现代工业社会，城市是服务业发展的主要平台，服务业的规模和结构在很大程度上取决于城市化水平和城市规模。随着人均收入水平的提高和制约城镇化进程的体制与政策因素的逐步消除，我国城镇化进程会继续加快，将对服务业的发展产生积极影响。总之，只有依托城市才能培育起现代服务业的土壤。服务的价值只有在交易中才能产生和实现。在城市，减少的几乎所有的消费都是通过交易才能取得，自给性服务消费明显减少。无论是商贸、餐饮这样消费服务业，还是金融保险、商务、法律这样的生产性服务业，还是教育、卫生、社区这样的公共服务业都随着城市化进程加快而逐步增长。

但是，我国城镇化水平仍存在着较大的空间。如果考虑到不能单纯以常驻人口计算，而是以是否享受城市基本公共服务为计算依据。我们的实际城镇化率要低于世界平均水平11个百分点左右。中国城市化的滞后与严格而僵化的户籍制度相关。这种严格的户籍制度限制了农村的迁徙，并导致了候鸟式城市化，大幅度降低了城市化水平，导致城市迁徙人口收入与消费的分离，影响了服务业的发展，使城市与服务业发展之间缺乏良好的互动关系。

三、相关政策建议

（一）出台鼓励服务创新的政策

现有的科技政策对实物创新或者产品创新比较重视，对服务创新、商业模式创新、业态创新等重视程度不够，因此，在观念上，要改变传统的服务业不生产实物产品而忽视服务创新的观念。

在本质上，服务业的研发和制造业的研发是没有可比性的。一方面，它几乎涉及到所有的参与者，而这些参与者通常并不在同一群体或部门中。因此，服务创新本身是系统性的，更需要政府大力支持，才能整合各方面的资源，实现创新的突破。另一方面，服务中创新模式的一个重要特征是“软性”，或者说是无技术性，典型的例子诸如新的金融工具、新的销售理念、新的零售业模式以及包含现有核心产品和服务的新服务集合体等等。在很多情况下，服务创新是对多种技术的融合、多种产业的融合。这种创新特征，使服务创新的知识产权特征并不是很明显，难以得到知识产权保护。因此，服务创新需要一个不同于产品创新的环境。

充分重视数据对服务创新的重要意义，构建有利于服务创新的数据环境。相当一部分服务创新需要利用政府公共数据库，如，智能交通产业需要政府开放实时交通数据与地理信息数据；电子病历需要卫生、医院等多个部门的配合，并开放相关数据，提供统一的数据接口；知识产权运营服务需要开放知识产权数据库；第四方物流市场需要从国家层面制订统一的数据接口，实现数据实时连接；电信增值服务需要对大运营商垄断地位进行管制等。因此，出台相关政策，为产业融合构建一个良好的公共环境。

（二）积极促进服务消费

从国际经济发展经验看，服务业开始加速成长的过程，往往伴随着服务支出占私人消费比重迅速上升，而食品服装等非耐用品服务支出比重继续下降，耐用品支出比重增长放缓甚至逐渐降低。1962—2009 年期间，美国医疗护理、金融保险服务、娱乐、交通通信年复合增长率分别为10.09%、8.98%、8.16%、7.37%。服务支出中，与“康乐”相关的医疗护理、金融保险服务和娱乐业是第二阶段私人消费支出中上升最快的消费项目。2010年，美国服务消费支出比重达71.1%，其中，娱乐、家庭经营、交通运输、医疗护理、餐饮住宿分别占5.58%、27.6%、4.31%、24.31%和9.3%。而从人均GDP水平来看，2003年中国人均GDP超过1000美元，2008年，中国人均GDP超过3000美元，2013年超过6000美元，已开始进入服务消费时代，服务消费将成为拉动内需的主要动力。

但是，从现有的促进消费、拉动内需的政策看，其核心着力点仍然在实物消费方面，如家电以旧换新、汽车下乡等相关政策。在政策架构上，缺乏对服务消费进行促进的系统化政策。

因此，在服务业成为第一大产业之际，有必要深入研究促进服务消费的系统化政策，积极促进服务消费。这些政策应该是系统化的，而不是单一的补贴等。例如，研究表明，价格是影响城镇居民服务消费的重要因素，特别是家庭服务和医疗保健服务类支出的价格敏感性最强。而这些服务行业的价格虚高，与政府规制不到位、进入壁垒、市场垄断等诸多因素相关。因此，促进服务消费的政策应该包括这一部分。

（三）推动服务业低碳化发展

相比工业而言，服务业具有投资小、能耗低、污染少的特点。但是，服务业对低碳化发展仍有着深刻的意义。一方面，服务本身通过绿色转型，减少碳排放。典型的案例是绿色物流或低碳物流的兴起，使高碳排放的物流产业能够有效减少碳排放。另一方面，以服务业为手段，促进低碳发展。典型的是碳金融。碳金融是围绕碳排放权交易衍生出的一系列碳金融手段，包括碳银行、碳减排直接投资融资、碳抵押银行贷款、碳指标交易、碳融资担保、碳保险、碳期权期货等一系列金融工具为支撑的完整金融体系。碳交易相关服务。包括碳减排登记服务、碳减排评估服务、碳汇评估、碳排放影响评估等相关业务。通过碳金融，能够有效地实现低碳发展。

（四）扩大服务业对外开放

服务业开放已成为当今世界经济开放的主流。从国际发展趋势看，全球服务业FDI存量占比在1990年达到49%左右，其后持续上升，到2011年时，达到了64%。而我国服务业吸引的服务业FDI也逐年上升，到2011年时，超过制造业而成为吸引外资最多的产业。

然而，如前所述，我国现有的对外开放政策仍建立在以制造业为主体的基础上，这并不符合当前国际国内现实。改革开放以来，我国外资政策虽多有变动，但是，制订政策的假设并没有发生过变化：1）我国制造业技术水平、管理水平等非常落后，需要通过引进外资，带动国内制造业技术升级；2）我国现阶段经济发展水平比较落后，资本缺乏，需要利用外资补充国内资本不足。3）我国需要通过利用外资打开国际市场的大门，使我国经济更深地融入到国际社会之中。

从服务业利用外资政策看，其政策假设却与前述假设不尽相同。我国服务业在技术水平、管理水平落后于国外先进水平，这个问题的确存在，因此需要通过引进外资，提升技术水平。但是，从资本的视角看，现阶段我国并不缺乏资本，因此，引进资本不是我国服务业的主要目的。要摒弃我国原有的那种以引进外资数量作为考核指标或引资成绩的陈旧观念，重新梳理服务业利用外资的目的与意义：通过引进外资，产生示范效应与人力资源效应，提升我国服务业技术水平、管理水平、服务能力等；通过引进外资，建立与制造业生产相互补的产业链，提升我国制造业的水平，并使制造业在全球价值链中的地位不断攀升；通过引进外资，提高竞争程度，通过竞争促进产业不断发展，提升服务业为我国居民提供优质服务的能力。例如，零售业通过引进外资，提升其服务水平；通过引进外资，使我国在全球服务业市场中占据更多的市场份额。例如，通过引进外资，提升我国承接服务外包的能力。

（五）破除服务业发展的相关体制障碍

从经济发展政策体制因素看，现阶段对经济发展的最主要制约因素大部分仍在服务行业。因此，破除服务业发展的体制障碍，是我国服务业发展的政策方向。

1、理清服务业发展过程中的政府定位

政府职能越位与缺位是服务业发展过程中存在的严重体制问题。一是“越位”，即政府大量介入到微观经济领域，甚至直接干预企业经营；二是“缺位”，即对很多加以管理的事务没有发挥管理作用。总体看，政府的父爱主义监管特征非常明显，越位的行为较多。根据十八届三中全会精神，在服务业领域，市场将发挥决定性作用，政府主要职责定位在以下三个方面：制定规则；保障公平；宏观引导。即：制订明确的市场准入、市场竞争等规则，确保不同市场主体公平有序竞争；提供基本公共服务，承担社会底线；制定宏观政策，引导产业发展方向。就服务业而言，对文化艺术、广播影视、新闻出版、教育、医疗卫生、社会保障、体育、知识产权、检验检测等行业和领域中能够实行市场化经营的服务，政府尽可能不要直接投资，要引导社会力量增加市场供给。

2、扩大服务业对内开放

在强调服务业开放的过程中，我们对服务业对内开放强调得不够。当前，电信、金融、保险、铁路运输、航空运输、广播电视、出版传媒等垄断性行业，都属于服务业。对这些行业，除个别涉及国家安全和必须由国家垄断经营的领域外，应进一步推进改革和完善改革措施。重点是放宽服务业市场准入，引进竞争机制。要特别强调允许进入和允许竞争并重，而不应仅限于在原有国有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争，还应准许新的市场主体进入。积极推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要服务行业和关键服务领域集中，在一般竞争性行业和领域为非国有资本营造更为广阔的市场空间。对一些短期内完全开放进入有难度的行业，要尽快实行政企分开、政资分开、政事分开，在非自然垄断性业务部门积极引入市场机制，开展竞争，提高效率。即使是目前行政垄断不严重的行业中，也不应设置过多的准入障碍，以促进在位企业提高效率。

要深入研究服务创新、产业融合所衍生的交叉行业的市场准入问题。产业融合及服务创新所产生的一些交叉行业，如电子商务、网络文化产业、物联网等，往往涉及到多个监管部门，因此，需要在市场开放与监管方面进行协调。

3、完善服务业用地政策

服务业用地土成本高是不争的事实。服务业门类众多，行业千差万别，把服务业用地都归为商业用地，从而采取高地价的做法是不尽公平的。比如，物流、研发等生产性服务业，既具有赢利性，也具有一定公共平台性质，是典型的准公共品。如果采取土地歧视政策，这些服务业企业难以承受，只能艰难度日，勉强运行。此外，由于受“重工业轻服务业”的传统思维影响，许多地方政府在安排土地用途时，几乎都将工业用地需求置于优先地位，从而导致服务业用地需求严重不足。当前，建设用地实行统一国有供给制，以及工业用地与服务业用地价格之间的巨大差异，客观上提高了服务业的投资成本，限制了服务业的投资发展。

关于服务业用地制度改革，应从以下几个方面着手：试点土地创新开发模式，降低投资成本。对部分服务业用地试点年租金制；试点集体土地或划拨土地原所有权人合作开发持有型物业；土地资产证券化等。在符合城市规划、土地利用总体规划前提下，充分利用集体建设用地流转政策，鼓励现代服务业项目利用集体建设用地进行开发建设。支持以划拨方式取得土地的单位利用工厂厂房、仓储用房、传统商业街存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、文化创意等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。

（李勇坚，中国社科院财经战略研究院副研究员）