破解我国创新型国家建设中的知识产权保护难题

陈凤仙+王琛伟

摘要：党的十八届三中全会通过的《决定》对知识产权保护提出明确要求。现阶段我国知识产权保护中，存在执行问题、标准问题等两个核心难题。本文立足于创新型国家建设要求，根据现阶段我国创新能力实际情况，就如何确立和实现最优知识产权保护水平进行了认真思考，同时提出了建立保护强度调控机构、选择调控工具、加强最优保护强度的研究以及防范进入“创新陷阱”等解决核心难题的政策建议。

关键词：最优知识产权保护强度 调控机制

进入21世纪以来，建立国家创新体系，走创新型国家道路，越来越成为提升国家综合国力和核心竞争力的重要手段。知识产权保护制度作为国家创新体系的核心要素，对一国创新发展至关重要。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院”。在当前经济全球化程度日趋加深，国际竞争日趋激烈的新形势下，探索完善知识产权保护体制机制，加快推动创新型国家建设已经成为当务之急。

一、我国知识产权保护中存在问题的原因分析

根据世贸组织《与贸易有关的知识产权协议》，知识产权包括版权和邻接权、商标权、地理标示权、工业品外观设计权、专利权、集成电路布图设计权、未披露的信息专有权（商业秘密权）等内容。改革开放以来，我国知识产权保护取得重大进展，体制机制正在逐步完善，包括立法体系、执法体系、中介服务体系、企业知识产权管理体系、人才体系等在内的基本框架已经初步形成。短短三十多年，我国知识产权保护走过了发达国家几十年甚至逾百年的发展历程。但是，我国知识产权保护中仍然存在诸多问题，必须深入研究切实解决。

（一）存在问题的主要表现

现阶段我国知识产权保护遭遇的核心难题有两个：一是执行问题，即虽然体制机制已经日趋完善，特别是法律制度正在逐步完备，但是执行力度仍然较弱，执行程度并不充分，有法不依、执法不严的情况普遍存在。二是标准问题，即保护强度问题，这也是解决“执行问题”的依据所在。知识产权保护强度是知识产权战略的核心指标，面临TRIPS大背景，在我国发展的现阶段，到底应如何掌握知识产权保护执法的“松、紧”，保护到什么“度”是最优的，最有利于我国的经济社会发展？如果太“紧”则抑制了对国外先进技术的引进，也抑制了先进技术的模仿和传播，如果太“松”则不利于原发性技术创新。这两个难题在各个层面都有所体现：

从知识产权保护的国际环境看，我国知识产权保护处于不利地位。TRIPS协议是主导国际知识产权保护的大背景，该协议对知识产权保护提出很高要求，更多地是考虑发达国家利益，而在很多方面超越了发展中国家的发展水平。TRIPS的实质是由发达国家积极主导、发展中国家被动接受的制度安排，其目的是利用TRIPS协议所规定的知识产权保护标准，实现发达国家在国际贸易中的便利和优势。考察我国知识产权保护的历程不难发现，知识产权保护成果的取得有很大程度的被动性。知识产权制度的每一次修订都是为了适应发达国家的贸易要求而被动进行，尤其是20世纪90年代初以来，为了改善处于不利地位的贸易环境而不得不迎合TRIPS的相关规定。

从知识产权保护的国内现状看，我国知识产权保护形势比较严峻。一是知识产权拥有量还很少，2012年我国每万人口发明专利拥有量仅为3.2件，远远低于美、日等知识产权强国。二是我国缺乏自主知识产权的核心技术及国际品牌，“中国制造”虽然遍布全球，但关键技术领域还较为薄弱，其占领的是大片低端市场。三是承受环保之痛和利润之痛的同时，还要屡次遭受反倾销诉讼和知识产权侵权诉讼：丰田诉吉利案、通用诉奇瑞案、思科诉华为案、ETS诉新东方案以及微软诉最终用户案等类似情况不断出现。

从专利权、商标权、版权等主要知识产权形态看，我国知识产权保护问题比较突出。一是虽然专利申请的数量不少，但是由于专利保护仍然执法不够严，致使专利主要集中在较易“模仿”的外观设计和实用新型两类上，而代表自主创新能力的“发明”的数量却相对较少。根据国家知识产权局《专利统计年报》，2012年，我国在发明、实用新型、外观设计三种专利中，发明专利仅占16%，而国外同期发明专利占比达到80%。二是虽然企业普遍注册了商标，但是由于商标权执法力度仍然不够大，加之企业的商标意识不够强，致使企业通过合法途径保护自身商标权益的方式方法还远不适应市场经济发展和国际竞争的需要。三是虽然已经立法保护著作版权，但是仍是由于执法保护不力，加之商业秘密保护的观念和措施都亟待加强，致使盗版图书等文化产品充斥市场，扰乱了市场竞争秩序并有损国际声誉。

（二）存在问题的主要原因

一是思想观念问题。虽然我国知识产权保护在制度层面，已经在逐步与发达国家接轨，但是，从企业到公众，知识产权观念都还不强，在很大程度上制约了知识产权制度的有效贯彻实施，甚至知识产权侵权成为一种群体性现象。同时，还是由于对知识产权保护的重视程度不够，导致在什么是最优保护强度、如何实现最优等核心问题的研究并不充分。以至于面对侵权行为，到底应该执法到什么程度最有利，乃至如何执法都成了问题。加之，整治侵权事件需要大量的人力物力财力，整治过后又可能死灰复燃，容易陷入高成本低效率的怪圈。这些都是导致知识产权保护执法不力的重要原因，直接影响到科技创新的数量和质量。

二是创新体制问题。在我国，企业、科研院所、高等院校等机构都是创新主体。但是与发达国家相比，企业创新的比例相对较低，以2012年专利授权量计算，我国还不足60%，而美国则达到80%以上，日本达到70%以上。而科研机构在进行研发时对市场需求考虑不足，研发成果与企业需求脱节。很多时候企业根本用不上研究机构的科研成果，相应地企业对知识产权保护的反应也不会敏感，当知识产权保护强度增强时，企业因此而获得的利润未必增加；知识产权保护强度下降时，企业因此而获得的利润也不会有太大减少。在这种背景下，确定知识产权保护强度的“度”的问题也不会得到更多重视。

三是自身需要问题。发展中国家一般通过两种渠道获得新知识：一是自主创新，二是对跨国技术模仿。知识产权保护对创新有激励作用，但在一定程度上也制约了对跨国技术的模仿。从我国实际需要看，通过学习、吸收发达国家先进技术进而提高本国自主创新能力十分必要。因此，在实施知识产权保护时，需要在促进自主创新与鼓励跨国技术模仿之间做好平衡，既要通过知识产权保护来鼓励创新，又要避免创新产品对市场的长期垄断，在创新者充分享受研发利益之后，新技术应该得到广泛传播。这也涉及保护的“度”的问题。

二、我国最优知识产权保护的相关思考

一国不管是采取偏强或偏弱的“最优”知识产权保护水平，目的都在于促进自身发展，在于维护本国核心利益。国家处于不同发展阶段，“最优点”也会有所不同，实现最优保护水平的路径也会不断调整，关键在于知识产权保护强度要适应国家的整体创新能力水平。

（一）知识产权保护强度的四点认识

一是不同国家要有不同最优保护程度。知识产权保护对发达国家和发展中国家会产生不同影响，两类国家对知识产权保护的诉求也明显不同。发达国家创新能力强，更希望技术创新成果得到较强的知识产权保护；发展中国家创新能力弱，更希望模仿学习国外的先进技术。目前，TRIPS确定的知识产权保护国际通行规则，显然是根据发达国家诉求确定，而对于发展中国家，其最优知识产权保护水平如何，需要进一步探讨。

二是同一国家的不同产业领域要有不同最优保护程度。不同的产业具有不同的特点，其自身利益最大化、成本最小化的需求，要求这些产业在获得新技术的途径上做出选择，究竟是创新还是模仿，知识产权保护程度对于这一选择尤为重要。因此，某一产业也有其自身的最优知识产权保护程度，这要根据产业自身特点和发展需要确定具体。

三是同一国家的不同发展阶段要对应不同的最优保护程度。在一国发展水平较低时，其新技术主要来自于对发达国家的技术模仿，而自主创新的成分相对较小，从而知识产权保护需求可能并不强烈。过度保护不仅阻碍了知识和科学技术的进一步发展，甚至可能产生某种程度上的倒退现象。而当一国经济发展水平逐渐提高时，自主创新能力也逐渐增强，从自主创新中获得的利益逐渐增加，通过知识产权保护激励自主创新的必要性逐渐加强，知识产权保护的强度也会相应提高。

四是特定发展阶段要避免进入“创新陷阱”误区。知识产权保护是双刃剑，在自身创新能力较弱的阶段，不要勉强提高知识产权保护水平，否则就存在进入“创新陷阱”的可能。在这一阶段，如果严格实施知识产权保护，那么由于国外新技术产品占据绝对优势，导致本国技术创新因为缺乏市场竞争力而受到抑制，同时知识产权保护又限制了国内企业对新技术的模仿，最终导致知识产权真正保护的只能是从国外扩散来的新技术，而对本国创新能力的提升却效果并不明显。结果就是，虽然国家为提高本国创新能力而积极加强知识产权保护，但是实际效果却是保护强度越高，致使本国创新能力越弱。

（二）确定我国知识产权保护强度的两点考虑

一是知识产权保护强度要适当。在基本国情仍然是社会主义初级阶段目前，我国整体科技水平并未达到领先世界的较高水平，模仿学习发达国家的先进技术仍然十分必要。因此，既要遵循TRIPS规则，加强知识产权保护，同时也要有自我保护意识，研究探索适合本国发展阶段、发展特点的最优知识产权保护水平，为合理确定知识产权保护的执法力度提供理论依据，避免在国际知识产权保护的战场上处于不利的被动地位。

二是最优知识产权保护强度要可行。在合理确定最优知识产权保护水平的基础上，必须建立实现最优的科学路径。现在的问题在于如何度量知识产权保护强度？如何才能在保护强度偏离最优时，再校正回到最优值？虽然不少学者对此进行了一定的研究，但是现实中，度量知识产权保护的强度仍非易事，我们需要尽快将研究成果转化为可操作的实施措施，通过设立某种调节机制，使之当偏离最优时，能够很快再返回最优点。

（三）我国知识产权保护中三个利益关系的平衡

知识产权保护历来不是单方面的问题，最优知识产权保护强度的确定必须充分考虑多方利益的平衡博弈。

一是创新企业与模仿企业利益的平衡。在创新型国家建设开始不久的现阶段，我国企业整体创新能力仍然不够强，经济中充斥着大量模仿企业，一旦这些企业利益受损，将使经济产生较大损失。同时，虽然这些企业陈旧落后，技术水平不够发达，但是这些企业往往还是劳动密集型企业，吸纳大量社会就业，如果这些企业利益受损，则损失的将不仅仅是经济利益，也包括社会利益。因此，在这一阶段，虽然加强知识产权保护有利于促进创新企业发展，但也不能不从全局高度充分考虑模仿企业的利益，适当把握知识产权保护的“度”。

二是本国利益与外国利益的平衡。当今的知识产权保护是开放条件下的知识产权保护，任何国家不能排除在国际大环境之外，我国作为发展中国家，其创新型国家建设也是如此。目前，我国很多领域技术水平仍然较低，却又不得不遵守国际通行规则而采取强知识产权保护政策，很容易陷入“创新陷阱”的困境。实质上，这种条件下的知识产权恰恰保护的是国外的利益，却可能导致本国利益受损。在这一阶段选择恰当的保护强度水平，形成增强知识产权保护与提高创新能力两者互动的良性循环至关重要。

三是知识产权保护与反垄断的平衡。虽然知识产权保护有利于创新，增加了创新者收益，创新带来的质量提升和成本下降也有利于增进消费者福利。但是由于知识产权保护给予权利人更强的市场地位，易于形成垄断价格，造成短期内社会消费水平的下降和消费者福利的恶化。因此，在知识产权保护达到较强水平时，还必须考虑知识产权保护与反垄断之间的利害平衡。当知识产权保护带来的收益小于造成的垄断损失时，有必要考虑降低保护水平，避免社会福利的整体受损。

三、建立完善的知识产权保护强度调控机制

解决知识产权保护执行问题、标准问题，必须首先研究确定合理的保护水平，同时还必须在此基础上建立完善的知识产权保护体制机制。

（一）建立调控知识产权保护强度的专门机构

虽然我国知识产权执法体系、执法机构都在逐步完善，但是如果要实现根据我国整体创新能力的变化，不断调整知识产权保护强度的“精确执法”程度，恐怕还任重道远。“精确执法”必须依托于一定的政府机构，目前有必要从现有知识产权执法体系中，分离出专门的知识产权保护强度调控机构，主要职责就是专司保护强度的监控和调整，同时避免在创新能力还不够强的条件下，陷入“创新陷阱”。这一专门机构需要具备以下特点：一是操作范围的特定性。根据国家创新能力、市场变化，专门调节知识产权保护强度这一个指标。二是操作过程的及时性。在信息收集、分析判断、政策制定等过程中，既要准确又要迅速。三是操作能力的专业性。由于整个调节过程的每个环节都涉及大量的专业测量、计算过程，需要较高的专业水平。

（二）选择与控制知识产权保护强度调控工具

调控工具主要包括立法工具、执法工具两大类。一是立法工具层面。与知识产权保护相关的全国性法律规范，主要是普通法律、行政法规、部门规章以及更低层次的规范性文件。由于知识产权保护强度的阶段性目标值需要经常调整，涉及保护强度的法律法规也必须相应变化。因此，调整法律法规的复杂程度、所需时间显得尤为重要。普通法律由全国人大常委会制定和修改，调整时间相对较长，行政法规、部门规章调整时间依次渐短，规范性文件调整程序相对简单。相关部门可根据自身权限、调整的难易程度、周期长短，适时选用立法调控手段。二是执法工具层面。选择执法工具的原则在于，既能准确反映执法力度，又便于相关部门操作。参阅《全国知识产权保护与执法工作任务分工》（国办函〔2010〕169号）、《专利行政执法办法》（2010年国家知识产权局第60号令）等相关文件，将执法工具分为硬件设施、执法程序、司法打击、行政执法、社会舆论监督、督导检查、消除地方保护、保持执法强度持续性等八类。根据调控难易程度，执法工具分为短期工具、中期工具、长期工具。短期工具是指，只要得到调整指令立即可以落实的工具，中间几乎没有“时滞”存在，主要包括司法打击、行政执法和司法检查；中期工具是指，虽然得到调整指令，但是无法立即落实，而是需要经过相应程序的工具，主要包括硬件设施、执法程序和舆论监督；长期工具是指，即使经过一定程序，但由于所涉利益关系复杂，短期内仍难执行或难以取得效果的工具，主要包括消除地方保护、保持执法强度的连续性。相关部门应根据知识产权保护强度调整需要，结合立法工具体系，灵活使用各类执法工具。三是立法手段与执法手段的调剂。在发达国家，立法手段与执法手段基本一致，只要立法有体现，执法就能够跟上。但在发展中国家，二者步调并不一致。事实上，这种“不一致”，未必完全带来负面影响，特别是在以TRIPS为基础的知识产权保护框架下，发展中国家处于弱势地位，知识产权保护强度在立法上必须体现TRIPS的要求，其调整余地也相对较小。但却可以在执法上根据自身情况强化或放松要求，达到最适合保护本国产业的知识产权保护强度。在这方面取得成功的案例并不少见，韩国、日本就是其中的典型，两国在创新型国家建设之初，均采取立法严、执法松的知识产权保护策略，切实保护了本国企业的发展。

（三）加强最优知识产权保护强度的探索研究

准确确定最优保护水平需要多方面技术条件，目前这些条件尚不具备，研究力度需要进一步加大。一是探索研究切实可行的、能够准确度量知识产权保护强度的测量方法。二是探索研究评估我国创新能力的方法和机制，根据创新投入、创新成果、成果应用等数据，实现创新能力数量化测算。同时，不但要准确评估当前的整体创新能力，还要能够根据发展形势变化，对创新能力进行跟踪评估，随时掌握创新能力情况。三是探索研究最优知识产权保护强度，根据创新能力情况准确测算出与之相匹配的最优保护强度，作为知识产权保护强度调控的依据。四是在技术条件具备的情况下，探索建立研究和发布最优知识产权保护强度的专门机构，这一机构应当与专门调控知识产权保护强度的机构分立。两者关系类似于立法机构和执法机构的关系。

（四）防范进入“创新陷阱”

“创新陷阱”是创新型国家建设道路上的误区，其根本原因在于，较低的创新能力对强知识产权保护的不适应。避免“创新陷阱”，必须牢牢把握以下三点：一是自主选择适当的知识产权保护战略。通过知识产权保护提高本国创新能力，关键在于能否获得政策选择的“自主性”。从国际环境来看，如果本来就处于落后地位的发展中国家，却一直在发达国家主导的游戏规则下发展，创新型国家建设将举步维艰，自主选择知识产权战略尤为必要。二是确立恰当的知识产权保护思路，不能拔苗助长。国家创新能力的提升是一项长期的系统工程，急于求成采取过强的知识产权保护，不但不利于技术水平提升，反而可能带来负面影响。三是远离“创新陷阱”警戒线。在可能滑入“创新陷阱”的敏感区域附近设立警戒线，形成防范区域。一旦知识产权保护强度靠近这一区域，即可引起高度关注。

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（陈凤仙，中国社科院工业经济研究所，博士后。王琛伟，国家发展改革委经济体制与管理研究所科研管理处副处长）