商品房预售制度的存废之探

曹洋

摘 要：随着“取消商品房预售制度”的呼声日益高涨，在我国实行多年的商品房预售制度走到了改革的十字路口，商品房预售制度本土化过程中存在的缺陷引发了人们的思考和追问。对商品房预售制度的产生背景、现状及存在问题进行简要的介绍，集中探讨我国商品房预售制度未来的路径选择，在对诸多学者的观点进行梳理分析之后提出了自己的看法，认为在当前的背景环境下，取消商品房预售制度的时机已基本成熟。

关键词：商品房；预售制度；信息披露

中图分类号：D922 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0064-03

一、商品房预售制度的产生背景与现状

根据《城市商品房预售管理办法》，商品房预售是指房地产开发经营企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。商品房预售首创于香港，因其将房屋分间分室地出售给购房者，如同飘零的花朵一般，也被称之为“卖楼花”。20世纪五六十年代，香港进入人口剧增时期，对房屋的需求量大，而市场供不应求，无法回应人们的消费需求，霍英东成立的立信置业有限公司大胆创新，一改当时的现楼销售模式，提出“预售楼花”，并提倡分期付款，这受到了购房者们的欢迎，也被其他公司纷纷仿效，成为香港房地产市场的一大经营特色，而大陆地区也在其后引入了此项制度。

商品房预售制度伴随着我国房地产市场的兴起，为了响应市场的交易需要而产生。由于“文革”的破坏作用，截至1978年，中国城镇人口的住房面积已达到历史最低点，整个市场呈现严重的供不应求局面。在这种情况下，产品持续走俏，消费者有钱也无法买到需要的商品，为解燃眉之急我国采取了预先订购的方式来缓解消费者旺盛的需求，房地产市场亦是如此。预售制度使正在建设中的房屋面向市场，一方面增加了市场上的房屋供应量，满足了购房者的消费需求，同时还以低于现房的价格让利购房者，大大提高了居民的相对购买力；另一方面，这种方式也拓宽了房地产开发商的融资途径，使得房地产开发商无须再囿于银行贷款，而是通过收取预售款的方式先行筹集部分资金，缓解其压力。因而在这个制度实行的初期，获得了市场的普遍接受并得到了较快的发展。但与此同时，由于预售方式是市场自发产生的，早期又缺乏相应的监管机制，导致“炒地皮”、“烂尾楼”等现象层出不穷，严重地损害了购房者的利益。为规范房屋预售秩序，1994年7月第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》，这部法律正式确立了商品房预售制度。此后，陆续有更多的法律出台对这一制度进行完善，使之规定更为细化具体，其中包括商品房预售归口管理制度、商品房预售条件法定制度、商品房预售许可证制度等。这些制度构成了我国商品房預售的法律规则和行为模式，在此框架下，我国的商品房预售市场得到了长足的发展。然而制度运行至今，商品房预售纷争不断，购房者的合法权益不断遭到侵害，在我国特殊时期曾发挥了重要作用的商品房预售制度现今屡遭抨击，关于废除此项制度的声音亦是不绝于耳。

二、商品房预售制度存在的问题

商品房预售制度推行以来，提高了资金使用率，降低了资金使用成本，而且由于商品房大规模的开发业满足了人们日益增长的消费需求，但为何到了现在商品房预售制度屡遭人诟病甚至提出了废止之说？这与其自身存在的缺陷有很大的关系。

（一）准入和退出机制的不健全

目前房地产预售出现众多问题的重要原因之一就在于缺乏严格的市场准入和退出机制。房地产市场的准入未受到严格监控，在市场开放时期便会有大量的房地产商涌入，这些企业、公司的资质未得到限制和检验，最终可能导致市场的无序竞争，造成不公。同时由于其退出机制的不完善，一旦某些房地产企业不适应市场规律或者不符合国家法规，也难以及时退出市场让位给真正有资质的企业，更有甚者，某些房地产企业可以利用这些制度中的漏洞来逃避法律责任，在实现了融资的同时，将风险全部转交给购房者来承担。

（二）信息不对称

现有国内市场的住房销售是买卖双方信息高度不对称的市场交易。在交易过程中开发商拥有比购房者更多的知识和信息，包括房产的质量、土地使用权年限、建筑原材料构成、房屋性能、生产成本等，这些信息是购房者难以获得的。加之专业知识的缺乏，有的时候即使开发商将这些信息提供给购房者，购房者在未进行专业咨询的情况下，也难以理解这些信息下隐藏的真相。

（三）权利不对等

商品房预售制度在很好地帮助开发商融资的同时，也为购房者带来了巨大的损失。在商品房交易过程中由于两者地位的不对等，双方最终的受益也是严重失衡的。第一，商品房在进行预售的时候，预售中的标的物实际上并不存在，因而购房者在购买房屋的时候就要承担巨大的风险。加之期房兼有期货和远期合约的特征，因此容易造成房地产价格泡沫[1]24。第二，预售制度为房地产商提供了融资途径，使得开发商能够从购房者那里获得前期的资金供给，购房者在前期向开发商支付一笔不小的购房款，而开发商仅承担在工程完成后将现房交付购房人的义务，购房者的资金经过预售这一环节变成了开发商的投资资金，其安全性无法得到保障；与此同时，资金链出现问题的时候，开发商会通过“假按揭”的方式从银行将钱套出来为己所用，最终金钱都落入了开发商的口袋。一边是购房者支付了房款，承担了开发商的风险；一边是开发商占用了购房者的资金，实现了“空手套白狼”的经营模式，由购房者承担了资金利息，并通过住房按揭把开发风险转嫁到银行，这实际上是将房地产开发商的所有风险转移由社会承担，而开发商只需坐享其成。

（四）缺乏有效监管

由于我国商品房市场自改革开放以来，经过二十几年的发展，仍处于初级发育阶段，不仅开发商的一些经营行为极不规范，我国相关的法律制度也存在许多问题，其中之一就是由于现代行政管理职能理念的缺失，对于房地产市场不能予以严格的法律监督。也正是由于监管不力，近年来关于房地产预售方面的纠纷时有发生，预售房的虚假宣传、偷工减料、重复销售等现象也是屡见不鲜。

三、商品房预售制度的存废之争

2005年8月15日中国人民银行公布的《2004年中国房地产金融报告》中建议：“很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，目前经营良好的房地产商已经积累了一定的实力，可以考虑取消现行的商品房预售制度，改期房销售为现房销售。”这一报告引起了关于取消商品房预售制度的热烈讨论，各界人士纷纷发表自己的看法。最初提出取消之说的银行方面认为商品房预售制度引发和助长了“假按揭”等贷款诈骗，开发商将风险转嫁给银行而自己从中谋利的行为严重损害了银行方的利益，长此以往将会给银行带来不可估量的损失；消费者对于商品房预售制度也是怨声载道，认为商品房预售制度实施以来，并未给消费者带来实质的好处，开发商利用自身优势欺骗购房者，合同利益无法得到保障。学者中对此制度持消极看法的也不在少数。早在2000年时，就有学者从公平和金融安全的角度出发，主张预售制度应该取消[2]。他们认为商品房预售制度不仅大大降低了房地产行业的入市门槛，也使国家行政、经济的制约手段相形见绌，房地产交易市场的安全没法得到良好保护[3]。雷兴虎教授认为，商品房预售制度存在“先天不足”和“后天异化”，他认为商品房预售制度基本上是消费者权利随时受到侵害、房地产开发商获得暴利、银行承担金融风险的症结之所在，而且更为重要的是，它作为一项法律制度，所存在的缺陷是难以克服的[4]。也有学者对于商品房预售制度取消后的景象做出了设想，他认为取消商品房预售制度有利于加速整个房地产市场的整合，推动整个地产业的理性回归，取消预售制度非但没有限制房地产行业的竞争，相反是起到了促进作用[5]。

然而也有一些人反对取消预售制度。他们认为一旦取消商品房预售制度，开发商将会面临融资难题，而这会对商品房流通产生极大限制，市场将会被进一步禁锢。商品房预售制度在香港实施多年平安无事，为何在我国存活得如此之短？因而存在问题的不是预售制度本身，而是在于它没有被完善和严格执行。如戴志军和杨继慧均提出对我国房地产预售制度予以完善，并提出了一系列的具体对策，如严格把握房地产开发公司的成立条件、指定地点集中交易[6]、实施严格的准入和退出机制、执行严格的房地产市场信息披露机制等[7]；韩冰对商品房预售制度改革的三大方案进行了对比，最终得出的结论也是认为现阶段废除商品房预售制度为时过早[8]。

在对以上观点进行梳理的过程中，笔者发现对于商品房预售制度存废争议的症结点在于商品房预售制度取消后果的不可预估性。很多学者的顾忌在于：第一，他们认为预售制度的废除将会影响房价，开发商融资困难的情况下房地产市场会面临萎缩，且由于楼盘开发耗时长，若没有预售制度，中间会存在缺口，房屋将供不应求，人们的消费需求将难以得到满足。第二是认为商品房预售制度取消后，对开发商自有资金的要求将大大提高，有些企业可能出现资金断裂的风险，房地产市场的格局也将发生很大转变。第三，他们虽然承认了商品房预售存在种种不足，但坚持商品房预售制度在现阶段还是适合我国房地产市场需要的，对于其局限性加以修改和完善即可。

从1994年建设部出台《城市期房销售管理办法》至今已经约二十年的时间，在这期间我国的经济发生了翻天覆地的变化，房地产市场环境也与从前大不相同，若还固守陈规，难免会与时代的发展脱节，不符合我国现状。从国际成熟市场的经验来看，我们应逐步取消商品房预售制度，现房销售更适合目前中国的国情。

首先，关于取消商品房预售制度会引起房价上涨的问题，从另一方面来说，现行的预售制度是否又真的降低了房价呢？预售制度使在建的房屋以低于现房的价格出售，从表面来看让利于购房者，加之预售与现房并存的状况加大了房屋的供应量，从理论上说房价应该不会居高不下，但现实的情况却是房价依旧持续走高。我国现今的房地产市场已经趋于饱和，各地开发房产，城市中高楼耸立，四处施工。但实际的情况是很多房屋的入住率并不高，预售制度只使房地产商赚得钵满盆满。房屋开发虽然需要一个周期，但并不是所有的商品房都是同一时间开始建设的，取消预售并不会造成市场空白，即便对供求有影响也不会很大。若让开发商只能够卖现房，那么开发商就必须要承受一定的资金成本，同时也要承担房子卖不出去的风险，房价最终就会越卖越低，真正让消费者受惠。

其次，取消期房预售制度有助于舒缓金融风险积淀，遏止风险放大。预售制度使得开发商能够从购房者手中敛财，还可以利用“假按揭”从银行处获得融资，最终的结果就是开发商坐享其成，消费者和银行损失惨重。一旦取消预售制度，开发商事先无法从消费者处取得预售款，而必须自己承担资金风险，那么从一定程度上能够督促其谨慎行事，将更多的心思花在商品房的质量建设上。预售制度的取消虽然短期内不可避免地会对房地产市场造成冲击，但是若因顾忌这种冲击而停下改革的脚步，那么只会带来更加不利的后果。

最后，商品房预售制度也并非完全地不可替代。如有的学者即提出，可实行房地产资本市场市场化和商品房抵押贷款证券化来替代预售制度的融资功能[4]。虽然商品房预售制度在香港地区运行良好，但是香港地区有其他的制度对其进行支撑，来保证制度的顺利运行，但是大陆地区在引入此项制度时并未对其他的配套制度一并引入，因而也就造成了南橘北枳的后果。取消商品房预售制度并非矫枉过正，而是制度规则回归正轨的所有进程中的一个步骤。

对房地产预售制度的完善虽然看似是解决现行缺陷的途径，但是长此以往，所引发的问题可能会越来越多，对制度的完善只能够起到补充作用，而不能在源头上解决矛盾。实行现房销售，提高房地产市场准入的门槛，让优质的企业进入市场，避免开发商将风险转嫁社会公众，使企业认识到质量才是生存之本，在公平的市场环境下实现高效竞争，才能够真正推动我国房地产市场有序、良好运行。

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