我国特色对口支援模式回顾与评述

杨苏琳

摘 要：我国特色对口支援已运行近三十年，在其实践发展的过程中，对于促进经济欠发达地区和民族地区的经济社会发展、增强各地区间的交流与合作、加强民族团结与合作等起到了积极作用，同时也暴露出自身所存在的问题。在立足文献的基础上，对我国特色对口支援的概念、研究现状进行了梳理和分析，提出了目前研究存在的问题，以及研究趋势展望。

关键词：对口支援；研究现状；横向财政转移支付

中图分类号：F812.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0026-02

我国的对口支援是在我国特殊的政治环境中产生、发展和不断完善的一项政策模式，在我国特殊的政治经济社会环境中，其对我国的发展产生了良好的政治效应、经济效应、环境效应等，但是在其运行发展的三十多年间没有一个规范化、法制化的制度，缺乏理论支撑，在其实施过程中出现了一定的问题。同时，针对对口支援是否具有横向转移支付的性质、如果其具有横向转移支付的性质该如何将其法制化和规范化等等问题也颇有争议。

一、对口支援概念的界定

对于对口支援，国内学者从对口支援的形式给出了不同的定义，即经济发达地区对于欠发达地区的帮扶。伍文中（2012）和李君（2013）都将其定义为：“中国特色的对口支援其实就是经济发达地区对上级指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持，是一种基于财政平衡视角下的政府行为”[1]；王玮（2010）将其定义为：“所谓‘对口支援指的是在上级政府的统一领导下，组织和安排经济发达地区和各政府部门对指定的欠发达地区或民族地区给予人、财、物方面的帮助和支持”[2]；赵明刚（2011）将其定义为：“所谓‘对口支援，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取不同区域或行业之间结对形成支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥。在对口支援中，提倡优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”[3]；郑刚（2012）将其定义为：“对口支援是指由政府启动，在区域、行业乃至部门间建立起长期的、稳定的、相互协作的帮扶关系，利用支援方的物质财富和智力资源，促进受援方得到发展的一项援助制度。它是我国社会主义制度优越性和大协作精神的具体体现”[4]。

综上所述，可以看出我国特色对口支援的主体是经济发达的地区或者区域，客体是经上级指定的欠发达的地区或民族地区，以及某一行业或部门，目的是给予欠发达地区或民族地区人、财、物方面的帮助和支持，使受援方得到发展，双方优势得到有效发挥。

二、我国特色对口支援的研究现状

（一）对口支援的特点

从我国特色对口支援的形式和实践发展来看，可以从范围与领域、内容、战略功能三个方面来分析对口支援的特点。伍文中（2012）、李君（2013）等学者分析了这三个方面，首先，在范围与领域方面不断扩大和深化，由“结对子”到“举国行动”；其次，在内容方面，日渐丰富，由初期的物资“硬件”扩展到人才、技术等“软件”支援；第三，在战略功能方面，渐趋成熟，从“输血型”向“造血型”战略功能转变[1]。

徐阳光（2011）则从对口支援的本质、内容范畴、机制特征三个方面来分析对口支援的特点。首先，本质上具有横向转移支付的雏形。目前我国还没有一个规范化、公式化、法制化的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已存在，从本质上来说，对口支援就是横向转移支付的表现，属于政策层面的操作。徐阳光（2011）将其界定为“横向转移支付的雏形”，如能进一步从制度上实现法制化，将可由此构建起中国的横向转移支付法律制度。其次，內容上超出了财政转移支付的范畴。从对口支援的实践发展来看，其支援的内容从最初的物资、资金支援发展到了人才、技术、项目合作等方面，突出了“造血”的理念，从此意义上来讲，我国特色对口资源机制的内容已经超出了财政转移支付的范畴。第三，机制具有明显的政策主导型特征。由于相关法律的缺失，对口支援机制主要是作为一种政策措施来落实的，因此，具有明显的政策性特征。可以说，整个对口支援都是倚仗中央政府的权威和政策精神来执行的[5]。

（二）对口支援存在的问题

我国对口支援运行三十多年来，其范围和领域得到了扩展，从最初的物资支援、资金支援的硬件支援，到后来的人才支援、技术支援、项目支援等方面的软件支援，涉及受援地的农业、工业、经济发展、教育、医疗卫生、基础设施建设等多个领域，在促进经济欠发达地区和民族地区的经济社会发展、增强各地区间的交流与合作、加强民族团结与合作等方面起到了积极的促进作用。但对口支援始终作为一项非法制化、非制度化的以政府政策形式而存在，在深入发展中无疑暴露出自身存在的问题。笔者主要从对口支援的进出机制、实施机制、评估机制三个方面进行了综合概括。

1.缺乏标准化的进出机制，对口支援的地区和范围选择存在不确定性。多年以来，对口支援具有显著的计划性色彩、政治式动员、政治任务性质，以及应急性和临时性的特点，同时对口支援法律制度的不健全，到目前对于“什么情况下启动对口支援；什么时候退出对口支援；灾难和损失达到何种程度时启动对口支援；支援方的选择是中央单方面决定还是地方政府主动请缨，还是商定或者法定”等等问题，缺乏法律层面的规定，导致对口支援的进出机制存在随意性和不确定性。

2.实施机制过分依赖于中央的权威。由于对口支援机制在法律制度上的缺失，加之一直以来是作为政府的政策性文件形式而存在，导致其实施和贯彻主要是依赖于中央政府的权威。法律制度的缺失导致相应法律责任的缺失，各地方政府在对口支援实施过程中的积极性和主动性也就大打折扣，这种情况下中央政府的权威就显得特别重要。

3.缺乏有效的评估机制，可能导致政府间的不当竞争。由于对口支援自身具有的政治任务性质，更多是掺入了感情因素，而缺乏有效的评估机制。在当前的政治体制下，政治任务的评估往往缺乏可操作的标准和依据，也因为政治任务的保密性而没有公开评估的要求[6]。因此可能导致各地方政府的“政绩工程”现象、政府间的财政竞争、对口支援过程中的速度和水平比拼现象等。

（三）从对口支援到横向财政转移支付

在新的社会经济形势下，针对对口支援自身在运行过程中所暴露出的问题，对其进行完善是势在必行的。实行分税制改革以来，学者们纷纷建议在我国建立以纵向和横向相结合的财政转移支付制度。结合目前我国的财政均衡体制来看，我国尚没有规范意义上的横向财政转移支付制度，而具有横向财政转移支付特征的对口支援在我国已实行了近三十年，因此有学者以对口支援的实践和发展来论证我国引入横向财政转移支付的必要性和可行性，同时，也有学者从我国不具备建立横向财政转移支付制度条件的角度来论证以已经实行多年的对口支援为基础来建立横向财政转移支付制度的改革是行不通的。

一种观点是在分析了对口支援的实践与发展、带来的历史功绩、国家财政均衡体系建设等方面来论述了对口支援向横向财政转移支付的必要性和可行性。首先，必要性。伍文中、张杨、刘晓萍（2014）在分析了我国财政均衡体系建设需要、我国特色对口支援推动区域间经济发展和民族团结等历史功绩的基础上，提出“我国的对口支援改革应该跳出对口支援的历史功绩，立足未来，对其进行顶层设计。应该基于国家财政均衡体系建设的需要，对其进行归并、划转、重塑，将其具有均等化功能的部分内容归并到横向财政转移支付归属于国家财政均衡体系，使其日益规范化、法制化”[6]；其次，可行性。伍文中、张杨、刘晓萍（2014）从历史经验、民族感情、财政技术三个方面分析了对口支援向横向财政转移支付的可行性。对口支援运行近三十年的实践经验，加强了少数民族地区与内地地区之间、西部与东部地区之间的感情，加之我国财政管理的信息化建设和精细化管理提供了技术支撑。进而，学者徐阳光（2011）和李君（2013）都建议“改革对口支援机制，将其作为横向财政转移支付制度的现实基础，在法治轨道上完善中国的财政转移支付制度体系，推动区域协作和协调发展。”[7]

另一种观点是在分析了我国不具备建立横向财政转移支付制度条件的基础上，提出以已经实行多年的对口支援为基础建立横向财政转移支付制度的改革是行不通的。王玮（2010）提出“对口支援机制的改革方向是将其定位为临时性的应急措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用它，而不宜继续扩大规模和实施范围，更不应将其常态化。现行对口支援中对欠发达地区和民族地区的援助、对口扶贫协作、支援‘三峡工程等重大建设项目以及教育部组织实施‘对口支援西部地区学校计划等都应当纳入政府间纵向财政转移支付体系中，统一由财政部门按照规范化、科学化和民主化等要求用于地区财政平衡和公共服务均等化。在纳入统一的政府间财政转移支付体系之后，对口支援原先存在的‘欠规范、‘横向财政平衡效应不明显和‘多头管理等问题将逐步得到解决。”[2]

三、研究趋势展望

（一）研究存在的问题

基于对对口支援文献资料的评述与回顾，我们能够清晰地看出对其研究还存在的问题：对于对口支援的学术研究目前仅限于国内学者的研究，在国外的研究中暂时找不到与对口支援对应的相关研究。在国内的研究当中，专门针对对口支援政策方面的研究并不多，专门的著述也比较少，而纪实性的文章相对较多，主要是从特定地区的对口支援在经济效益角度所取得的成效进行研究，大多是定量分析，且大多是以论文的形式呈现，缺乏全面的、系统的理论性分析和总结。另一方面，理论研究领域过于狭隘，大多是仅从某一方面或者某一特定的领域进行研究，缺乏系统性的分析研究。比如：李盛全（1998）针对三峡工程库区移民对口支援的研究等等。

（二）研究趋势的展望

综合上述，笔者认为对于我国特色对口支援的研究趋势展望可以从两个方面概括：一方面，针对目前对口支援研究存在的问题，应该从理论性、系统性的角度加强研究；另一方面，结合我国财政均衡体制建设的需要和对口支援的实践，研究如何构建我国财政均衡体制、对口支援纳入我国财政均衡体制的实现路径以及其是整体推进还是专项突破的问题等[6]。

参考文献：

[1]伍文中.從对口支援到横向财政转移支付：文献综述及未来研究趋势[J].财经论丛，2012（1）：34-39.

[2]王玮.中国能引入横向财政平衡机制吗？——兼论“对口支援”的改革[J].财贸研究，2010（2）：63-69.

[3]赵明刚.中国特色对口支援模式研究[J].社会主义研究，2011（2）：56-61.

[4]郑刚.建立教育对口支援长效机制的政策分析[J].中国教育学刊，2012（7）：17-20.

[5]徐阳光.横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建[J].安徽大学学报：哲学社会科学版，2011（5）.

[6]伍文中，张杨，刘晓萍.从对口支援到横向财政转移支付：基于国家财政均衡体系的思考[J].财经论丛，2014（1）：36-41.

[7]李君.从中国式对口支援看横向财政转移支付制度[J].青年科学，2013（4）：108-109.