美国人如何治理腐败？

颜昌武　刘亚平

美国经济学家沃利斯有言：“从某种意义上说，发展中国家真正能够从美国历史中吸取的一个经验教训，就是美国怎样根除了制度腐败。”美国人根除制度腐败的手法不外乎两点：一是限制掠夺之手，把权力关进制度的牢笼里；二是重新唤醒公民责任感，以公民权利遏制公共权力的滥用。

依据亨廷顿的说法，一个社会的腐败程度，可能与迅速的社会经济现代化有着相当密切的关系，在同一社会中，腐败现象在进化时期比在其他时期更为常见。要言之，处于社会转型时期的国家更易出现腐败高发现象。

透明国际2012年全球清廉指数排行榜显示，美国在176个国家和地区中排名第19位。事实上，美国多年来稳居全球腐败水平最低国家的前10%之列。

但历史不容回避，进步时代前夜的美国也曾有过一段极其不光彩的腐败史，特别是格兰特总统当政的八年（1868年至1876年），被公认为美国“史上最腐败的八年”。

从腐败肆虐到跻身最清廉国家之列，美国人做出了怎样的努力？这一成功转型对今天的中国又有着怎样的借鉴意义呢？

无处不在

19世纪和20世纪之交的美国，腐败可谓无处不在。政党、政府、国会乃至军队，无一置身事外。在那个党权时代，政党势力、政府权力和大企业利益三位一体地勾结在一起。国会也不干净，在1881年披露的星号邮路案中，包括联邦参议员在内的官员，借抬高邮价、增加无价值的服务等手段诈取联邦邮政部至少400万美元巨款。军队也未能幸免：海军部利用签订军舰制造合同的机会得到几十万美元赃款，陆军部则大量出售西部地区皮货贸易特权。

无论是联邦政府，还是州政府，抑或市政府，都存在“腐败交易”。当格兰特出任总统时，人们期待这位在南北战争中屡建奇功的英雄也能在政坛再创奇迹，但总统近乎灾难性地大搞裙带关系，令人们失望不已。所谓“一人当政，鸡犬升天”，在格兰特的内阁中，竟然有多人是总统的亲友或总统夫人的亲戚。他选拔的三任财政部长，一任不合法，一任是贪污犯，一任是行贿受贿能手。这位战功卓著的英雄，堕落为美国历史上最受诟病的总统之一。

在1905年一份由法国人绘制的美国政治地图中，45个州中的25个州完全腐败，13个州部分腐败，只有6个州政治清明，没有腐败。在密苏里州和新泽西州，州立法机构和政府的关键职位都被铁路垄断集团控制。西部各州政府更甚，整个加州几乎成了南太平洋铁路公司的囊中物。路易斯安那州州长亨利·沃摩思的年薪为8000美元，而其在任四年内竟捞取了50万美元。佛罗里达州的税务官员私分的税款高达50万美元。

市政府更是腐败重灾区。市民为搭建凉棚而想占用一部分人行道，就得向有权颁发许可证的官员行贿；有的官员将提供给救济院的食品拿回自己的餐桌上享用；有的官员则将市里的公共资产拿去放债，并将利息装入自己腰包。扒粪者斯蒂芬斯在其名篇《圣路易斯的特威德时代》中，讲述了1898年至1900年间，圣路易斯市如何在市长齐根海因的管理下，将“贿赂发展成为市政府唯一实在的业务”。不独圣路易斯市如是，几乎所有的城市都因腐败蔓延而蒙羞。

腐败之源

一个宣称以弘扬民主价值为使命的国家，何以深陷腐败泥潭呢？罪魁祸首当属顶层制度设计的偏差，政党分肥制主导下的政府不可能廉洁高效。

一般来说，一个社会的腐败程度，与迅速的社会经济现代化有相当密切的关系；在同一社会中，腐败现象在转型时期比在其他时期更易为人们所容忍。

进步时代前夜的美国，无论达官显贵还是平民百姓，普遍表现出对道德腐化和政治腐败的司空见惯。在官场，官员们信奉“腐败是经济发展的润滑剂”，因而对腐败有相当高的容忍度。麦克伊在其名著《难以捉摸的共和国》中辩护说，美国许多经济发展远景的实施，必须依靠公司来推动，如果共和党人抨击公司是腐败工具，就难以推动自己和选民渴望的经济发展。

在民间，公众对社会问题漠不关心且道德观沦丧。一个不顾个人道德的社会，不会对官员们的腐败行为感到激愤，如斯蒂芬斯所指出：“美国人民糟糕的行政管理，是美国人民自己造成的……贪赃枉法的风气就是美国的风气。”历史学家莫里森和康马杰则感叹：“几乎在所有的地方，旧道德标准都被破坏了，对于许多人来说，正派似乎离开了公共生活。”

与此同时，新兴的利益群体急于在利益重构的版图上攻城略地，或消极无视官场的腐败习气，或主动凭借手中的金元为腐败大厦添砖加瓦。

对新兴的大企业来说，它们控制着经济资源，并试图在政治领域有所作为，难免催生“财富收买权力”之风。政府手中掌握大量的公共资源，比如土地和矿产等公共财产、法律规章制度的设立等，商人们则聚敛了大量财富。凭借手中的金元，商人疯狂“收购”官员手中的公共资源。在银弹的攻击下，官员纷纷沦为商人的俘虏，从而使后者逃脱了本应履行的赔偿责任，而弱势群体的应得利益却无从保障。

急速的城市化产生了大批移民。对这些移民来说，能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运至关重要，而官员们的诚实品格与廉洁作风则不在他们的考虑之列。在他们眼中，效忠代表自身利益的某个人所带来的实惠，远高于效忠抽象的法律和道德准则所带来的实惠。官员们抓住新移民的这一软肋，转而以就业机会、住房或公民证等为诱饵收买新移民，以便维持和巩固自身的执政地位。

在新移民对政治腐败的默许甚至纵容下，一些原本无党性的组织迅速演化成政党分肥的操作机器。比如，纽约市的坦慕尼协会，之所以从一个慈善机构蜕变为影响最大的政治机器，很大程度上是因为有大批爱尔兰移民的加入。

社会转型通过扩大政治系统输出功能，增加了腐败空间。转型时期的经济发展往往意味着政府职能的扩张与官员们权势的扩大。从1870年到1913年，美国的GDP总量增长了2.4倍。经济发展与铁路建设的飞跃，煤气、电力等新兴产业的兴起，与市政建设紧密联系在一起。铁路作为第一大生意，也是第一个衍生了庞大行政管理机构的大行业。而煤气、电力等新兴产业，则由政府授权和特许私人经营，这就给腐败留下了极大的空间。

在城市化进程中，政府对市政规划的大规模投资，为官员们创造了大量以权谋私的机会。此外，美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施，刺激了官员们创造租金的动机，并增加了其操纵经济活动的可能性。

公民觉醒

美国经济学家沃利斯有言：“从某种意义上说，发展中国家真正能够从美国历史中吸取的一个经验教训，就是美国怎样根除了制度腐败。”美国人根除制度腐败的手法不外乎两点：一是限制掠夺之手，把权力关进制度的牢笼；二是重新唤醒公民责任感，以公民权利遏制公共权力的滥用。

为了把权力关进制度的牢笼，进步人士首先纠偏顶层制度设计，以功绩制代替号称“腐败之源”的政党分肥制，并出台一系列与抑制腐败密切相关的法律。比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的《谢尔曼法案》（1907年）、开启美国官员财产申报制度先河的《联邦反腐败行为法》（1910年）和禁止联邦文官参与政党活动的《哈奇法》（1939年）等。这些法案为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，起到了制度上的保障作用。

明确划分联邦政府、州政府与地方政府的事权与事责，强化联邦政府对州、地方政府自由裁量权的限制及监控力度，是抑制腐败蔓延的有效手段。在进步时代，美国联邦政府在影响甚至控制银行业、保险业、运输业、食品和药业竞争以及各州间贸易等方面的权力急剧膨胀，最终取代州和地方政府成为经济运行的主要管制者。

明确划分权力与权利的边界，亦能减少政府设租的空间。政府限制市场和资源的准入，是诱发腐败的一个重要原因。为了减少腐败的产生，进步人士实施了一系列釜底抽薪式的改革举措，即还权于社会，将原本一些被禁止或限制的活动合法化，杜绝了商人寻租的念头。比如在美国实行禁酒的1919年至1933年间，非法生产和兜售酒类猖獗一时，执法官员的贪贿之风也愈演愈烈。而当政府最终解除该禁令后，相应的腐败现象也就销声匿迹了。

进步人士坚定地认为，公民应该对腐败承担起道德责任，哪里的公民羸弱无能，哪里就会腐败蔓延。只要唤醒人们沉睡的道德意识和责任感，就能有效地遏制腐败。

“为了唤醒一个明显无羞耻的公民的自豪”，斯蒂芬斯在《麦克卢尔》杂志上一连发表六篇文章，逐个揭露了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、费城、芝加哥和纽约等城市的政治腐败。斯蒂芬斯一再声明：“我的特殊工作，就是要揭批美国政治中存在的腐败现象、腐败分子及政治不公现象。”

就抑制腐败的效果而言，强有力的公共舆论监督力量有时比严酷的法律作用更为显著。斯蒂芬斯等人所主导的黑幕揭发运动，不仅发现了现实中存在的社会问题，并督促政府解决了相当一部分问题，更重要的是，这一运动对当时的社会价值观念的转型，特别是社会良知与公民道德意识的觉醒，起到了重要的唤醒作用。

通过他们的调查和文章，全社会都意识到腐败的严重与危害。他们对政治丑闻的揭露和批判，也会导致政治家竞选败北、引发检察机构进一步调查介入，并迫使立法者颁布新的道德限制来保证公职人员的独立和公正。

恢复公民精神，除了占领舆论高地，还必须通过各种政治改革让公民重新获得自己曾让渡的权力，从狡猾的政治机器统治集团手中夺回提名、选举候选人以及决定政策的权力。

为此，进步人士推行了一系列政治改革，以扩大公民对公共事务的直接参与。

改革举措包括直选议员，赋予妇女以选举权，普及动议权、公民投票权和罢免权，以及推进地方自治修正案和地方特许权运动等。通过这些给公民赋权的政治改革，进步人士有效削弱了政府机器在对付人民时所拥有的优势，从而推动了一个清廉高效政府的来临。

（摘自《财经》）