街道管理体制改革的路径探求

[摘 要]改革开放以来，随着经济社会的迅猛发展和社会事务的日益复杂，街道办事处的职能逐渐由单一履行协调职能的政府派出机关发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。针对街道提高综合管理能力的问题，本文尝试采用“街道中心化”的方式，重新界定街道职责，参照现代公司事业部制的架构，从管理体制改革入手，提出明确一个定位，坚持两个归位，通过建立“三委六中心两平台”，实现社会多元主体的有效治理新途径。

[关键词]社会管理；城市管理；管理体制改革

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）08-0041-02

随着经济社会的迅猛发展和社会事务的日益复杂，街道办事处（以下简称街道）处于城市行政管理的一线，其职能逐渐发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。这种体制在解决了很多问题的同时，也带来了许多新的问题，街道的定位以及该体制的最终走向已不再是管理层面的问题，而是深层次的城市政府改革的问题。

一、当前街道所面临的困境

（一）街道的性质定位与实际工作责任不相称。当前，街道作为政府派出机关的性质与其作为“一级管理”单位的责任不相符合。社会的基本单元在社区，社会治理的重心、维护稳定的根基、群众力量的源泉、党的执政根基都在社区，街道作为社区一线管理单位，工作日益繁重。街道按照“一级准政府”或者说“相当于一级政府”的要求运作，但街道因法律所限并不具备一级政府的权力，这就导致街道的角色混乱，责、权、利不统一。如果将街道定位于“派出机关”则需要为其进行工作减负；如果定位于“一级政府”则需要修改相关法律。

（二）街道与政府职能部门的关系存在“条块矛盾”。“两级政府，三级管理”的体制促使城市管理从“以条为主”向“以块为主”转变。但在实际运作中，往往是“条”能指挥“块”，“块”监督不了“条”。其原因在于：一是街道对条线部门缺乏有效的制约机制。街道承担社区管理的责任，但却没有相应的执法权力，因而在社区事务管理上要依赖条线部门。二是职能部门对街道社区工作具有考核权。因此，条线部门可以向街道安排任务，导致很多具体工作最后都落到了街道。“条块矛盾”的后果就是处在城市基层管理第一线的街道职权有限，对很多问题往往是“看得见，无权管”；而区职能部门则“有权管，看不见”。

（三）街道与社会组织之间存在制约关系。社会组织在提供某些公共服务时成本低、效率高，较能满足日益增长的社会多样化需求。但是，当前街道全方位的职能在很大程度上抑制了社会组织的发展。面对街道管理对象数量激增、事务繁重，而人员编制相对不足的情况，街道不得不大量使用事业编制和聘用编外人员，财政负担很重。与此同时，尤其有的社会组织，往往是内生性和依附性的，专业化、规范化和规模化都较欠缺。

（四）街道与居委会之间存在束缚关系。“两级政府，三级管理”的体制强化了街道的管理职责，街道将相当多的行政工作下移到居委会，逐步将居委会纳入到行政组织的基层网络中，即“四级网络”。这就导致了居委会自治色彩淡薄，居民参与度不高，严重影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。一些地方尝试在体制内设立社区工作站分担相关任务，这样不仅导致居委会的边缘化和空心化，还会因为由政府垄断服务而造成成本高，效率低，专业程度不高，很难提供有效服务等问题。

二、街道改革方向的不同选择及分析

面对街道社会管理中所面临的问题，国内众多学者和研究人员提出了很多改革思路，各级地方政府也进行了各类探索。主要有以下三种不同的选择：

（一）将街道设为一级政府。这种主张是基于街道已承担一级政府职能的现实提出的，与其让街道扮演准政府的角色，不如让其成为真正的一级政府。

但多数研究者认为，街道没有必要改为一级政府。首先，城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散。如果区下面再设立一级政权，由于本身辖地小，将会有更多的事务不能由其来承担。其次，政府管理的层级太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。再次，如果不改变由政府大包大揽的现行体制，街道即使变为一级政府，也仍然是“管不了、管不好”。

（二）重构“两级政府、两级管理”体制。即把现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道，适当减少其行政职能。

从国外大城市的治理模式与经验来看，这种方案符合国际社会治理的趋势。国外的特大城市一般都是设立二级政府，如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式，以减少管理层次，提高行政效率。但是该种方案是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，短期内难以实现。

（三）撤销街道。直接由区政府和基层打交道，同时积极营造社会组织发展所需的环境，促使基层自治组织功能的正常发挥。把属于社会性、群众性的事务，通过政府购买服务的方式，转交给有关的社会组织操作。

但是，当前我国社会组织发展和培育正处于初步发展阶段，其规模、数量和专业化程度有限，单独承担社会服务的能力也有限，居民的自治理念和公民意识没有完全培育起来，如果贸然撤销街道，带来的可能是社会服务的缺失和社会秩序的混乱。

三、关于街道管理体制改革的建议

街道管理体制改革是一个系统工程，从上海国际性大都市的地位考量，结合社区建设的探索实践，建议采用“街道中心化”的方式，重新界定街道职责，参照现代公司事业部制的架构，从管理体制改革入手，拆分街道，具体建议如下：

总体思路：明确一个定位，坚持两个归位，通过建立“三委六中心两平台”，实现社会多元主体的有效治理。“一个定位”，就是将街道定位于提供社区民生保障和社区公共服务，致力于引导社区共治和居民自治；“两个归位”，就是将街道办事处涉及的行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，将原来由政府管理的社会化服务职能归位于社区和专业化的社会工作者队伍。

“三委六中心两平台”，首先是建立三委，即社区党工委、社区公共事务管理委员会、社区委员会。社区党工委属于区委的派出机构，在社区起到统揽全局、协调各方的核心作用，负责社区党建群建工作，下设行政党组、居民区党委和社区综合党委，辖社区党群工作中心。社区公共事务管理委员会属于区政府的派出机构，替代原街道办事处，负责社区公共服务协调管理，辖社区事务受理服务中心、社区文化中心、社区市民接待中心、社区房屋管理中心、社区社会组织服务中心。社区党工委、社区公共事务管理委员会内设办公室和财务部门。各社区中心为相对独立性机构，便于绩效考核，由原街道办事处分管领导担任主任，对居民实行前台接待，后台办公。社区委员会为社区代表会议常设机构，在会议闭会期间，负责日常事务。社区委员会在社区党工委的领导下，对涉及社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、评议、监督，其主任由社区党工委书记兼任。

然后是建立六中心，即把街道各科室归入各中心，其中社区直属中心6个，区政府职能部门直属中心4个，各中心实行主任负责制，具有独立性。

社区直属中心包括社区党群工作中心、社区事务受理服务中心、社区文化中心、社区市民接待中心、社区房屋管理中心、社区社会组织服务中心。

区政府职能部门直属中心：建立社区网格管理中心（实行城市综合管理，含街道综治办、司法科，对区属部门驻社区各站所实行双重管理）、社区投资促进中心、社区卫生中心、社区信息管理中心。

建立两平台：社区代表会议、居民区代表大会，每年召开一次。在反映社情民意、引导社区成员参与、评议和监督行政工作方面发挥积极作用。

综上所述，从管理体制改革入手，重新设置内设机构，明确基本职能，进一步理顺政府、社会、市场之间的关系，实现三个转变：一是将原街道从行政主体地位转到社区公共服务主体，促其由传统的自上而下的社会管理模式向多元主体共同治理的社会治理模式转型，为社会协同、公众参与提供空间和渠道，推动政社合作；二是将执法类、管理类和经济建设类职能转到区政府职能部门直接管理，既有利于明确职责，又能让街道专注于公共服务；三是实现从“机关”转到“机构”，使得街道各科室转到各中心直接与居民接触，提高办事效率和居民满意度。

主要执笔人：潘文波