缅北民族冲突对中国的影响

谢念亲

自1948年独立以来缅甸一直为民族矛盾、民族冲突所困扰，民族问题成为影响缅甸政局、经济，乃至国际关系的极为重要的因素。缅甸民族冲突交织着历史恩怨和现实利益分配，短期内很难找到解决方案。虽然只是内政问题，但它不仅影响了中国的国家安全和利益，给中国在缅甸的投资项目造成损失，特别是对双边经贸合作发展带来冲击，而且也对中国西南边境地区的和平与稳定构成严重威胁，对中缅关系的走向也产生不利的影响，因此，中国应该积极采取措施，发挥建设性作用。

一、缅北与中国接壤地区的民族冲突复杂多样

在缅甸北部与中国接壤的地区——克钦邦和掸邦，民族冲突复杂多样，这里既有中央政府直接控制的地区，又有民族地方武装控制区。其特殊性在于，民族地方武装控制区的一些规定不被中央认可，而中央政府的决定和政策在民族地方武装控制的地区又行不通。

克钦邦的武装抵抗使缅甸民族和解面临困境。克钦邦北部与中国西藏自治区相邻，东部紧靠中国云南省，面积8.9万平方公里，约占缅甸全国面积的13%，人口约150万。克钦邦被人们称为“缅甸的北大门”，首府密支那是缅北政治、经济中心和交通枢纽，是克钦邦最大的城市。克钦邦同中国的关系极为密切，这里有中国的大量投资。克钦族与中国境内的景颇族是跨国境而居的同一民族，他们语言相通，习俗相同，交往频繁，通婚互市，亲如一家。组建于1962年2月5日的“克钦独立军”（KIA）是缅甸国内最为老牌也是最大的反政府少数民族武装。缅北山高林密的有利地势和漫长且复杂的缅中印边境线为其长期存在提供了土壤。为了建立自己的“克钦政府”，数十年来他们与缅政府军战争不断。2008年5月，缅甸通过新宪法，并于2010年11月举行了全国大选。尽管“克钦独立组织”（KIC）在当年3月召开的“中央委员会”上决定不反对缅甸即将到来的大选，不寻求将克钦邦从缅甸联邦内分裂独立出去，愿意与大选后新组成的缅甸中央政府就克钦独立军改编再进行会谈，可以取消克钦独立军番号等，但在保持其完整性的问题上寸步不让，仍与中央政府分歧严重。目前，整个克钦邦除密支那等大城市和主要道路附近由缅甸政府控制外，其余部分基本上都由克钦独立军控制。克钦邦的武装抵抗是缅政府实现民族和解的最大障碍之一。缅甸政府与克钦独立军在2013年实现了暂时停火，虽然双方在中缅边境多次举行和平谈判，但都无果而终。民族和解在缅北克钦邦遭遇阻力，主要是双方对谈判前提各持看法。克钦武装的立场是希望政府先启动政治谈判，根据《彬龙协议》，实现真正的联邦主义、权力共享以及政治平等，再进行停火协议谈判；而政府则想尽快达成停火协议。

掸邦武装力量的存在是缅甸民族和解的又一阻力。掸邦位于缅甸联邦东部，面积15.58万平方公里，约占全缅总面积的1/4，是缅甸14个省邦中面积最大的一个邦区，人口大约500万，民族构成非常复杂，有十几支少数民族武装。掸族是一个国际性的民族，中国的傣族、泰国和越南的泰族、老挝的佬族、印度的阿萨姆族都是同源异称的民族。在掸邦东部的缅中边界一带，绝大部分地区被四个与缅甸政府达成和解的“特区”所控制。掸邦军是缅甸最大的少数民族武装之一，总兵力上万人，于1989年分裂为南北二支，主要驻扎在靠近泰国的缅甸边境地区。最近两年，北掸邦军和南掸邦军时常与缅甸政府军发生零星交火。掸邦军发言人劳盛曾表示，2011年6月初缅甸政府军与克钦独立军、掸邦军在缅北克钦邦发生战斗，双方主要矛盾在于对《彬龙协议》存在重大分歧。目前，北掸邦军已与缅甸军方达成停战协议，并于2012年1月最终签署了和平协议。当年5月，南掸邦军也与缅甸政府在第二轮谈判中达成停火协议，双方还同意彻底清除掸邦境内的毒品种植与生产活动。南掸邦军还同意进行新一轮和谈以结束当地的武装冲突。缅甸民族和解是大势所趋，也是缅甸进一步开放和推动经济发展的重要基础，但由于问题错综复杂，缅甸政府与掸邦军签署的初步停火协议能否打开一条通往全国民族和解的新路，仍有待观察。

二、缅北民族冲突及对中国的影响

缅北的连绵战火，不仅影响缅甸民族和解进程，而且影响克钦邦的发展和克钦族民众的生计，并冲击到中缅边境地区的和平与稳定，对中国国家利益及中缅关系的良性发展都有不利影响。

缅北民族冲突对中国西南边境安全构成挑战。缅甸的民族冲突虽然只是其内政问题，但它不仅影响了中国的国家安全，给中国在缅甸的投资项目造成损失，而且也对中国西南边境地区的和平与稳定构成了严重威胁。不但给以美国为首的西方国家染指缅甸、遏制中国和平崛起提供了口实与便利条件，而且也导致大批难民非法越境进入中国避难，给边境治安带来了隐患，甚至有炮弹落入中国境内，造成中国军民的死伤。2009年8月8日，果敢特区发生“8·8”事件，导致3万难民先后逃入中国境内，造成多名中国公民伤亡，在果敢投资的中国企业损失惨重。此外，果敢特区陷落之后，陆续有不少果敢同盟军成员以及特区政府公职人员进入中国境内，由于他们极易获得枪支弹药，对中国西南边境地区的安全也带来了更多隐患。2011年6月9日，缅甸政府军和克钦独立军在克钦邦太平江水电站大坝附近爆发冲突，持续不断的战事不仅让中缅边境口岸无法正常运转，而且造成大量难民涌入边境地区。2013年元旦前后，缅甸政府军与克钦独立军再次发生战火，一枚炮弹落入中国境内盈江县的那邦小镇，目前，有10万克钦难民生活在中缅边境两侧。由于这些跨境民族语言相通，习俗相同，有不少人到中国境内投亲靠友。缅北局势发展至此，中国西南边陲的维稳压力和人道主义援助责任骤然增大。

缅甸民族纷争影响中国利益，中资企业在缅面临新挑战。缅北民族冲突给中缅关系、尤其是双方的重大经济合作项目带来更多不确定性。自1988年以来，中国在缅甸有着广泛的投资和经济利益，也有大量的华人华侨在缅甸居住和经商。中国在缅甸全境投资建设新港口、高速公路和大坝，截至2011年底，在缅甸的中国投资共有202.6亿美元，成为迄今为止对缅甸投资最多的国家。目前，中国是缅甸的第一大外资来源国和第一大贸易伙伴，中缅合作的水电、油气管道、高速公路、高速铁路工程等，都要通过少数民族武装的辖区范围，特别是在2013年5月建成的一条长约2380公里的穿越缅甸西南到东北的油气管道，被称为中国“第三大能源管线”和摆脱“马六甲安全困境”的希望。中缅油气管道是继中哈石油管道、中亚天然气管道、中俄原油管道之后的第四大能源进口通道，可以进一步缓解中国对马六甲海峡原油运输的依赖，降低海上进口原油的风险，提升中国能源输入渠道多元化。但按照目前的实际情况看，假如管道周边一直在打仗，这条油气管道将面临许多风险，如果缅甸国内不充分支持和认可这个项目，那就无法提供能源安全，反而可能会比马六甲海峡风险更大。最直接的威胁是缅甸政府与克钦独立军等“民地武”（少数民族地方武装）之间的武装冲突。中国目前已成为缅甸战火波及的经济受害者，中国企业在缅甸以各种形式参与的水电站项目达56个；已经规划并即将开工的中缅快速铁路正好通过克钦独立军控制区域；中缅两条高速公路一条经瑞丽进入缅甸，通过克钦独立军的部分辖区，一条经过果敢清水河进入缅甸内地，也正好通过北掸邦军的原辖区。2009年8月的“果敢冲突”使那里许多中国商民血本无归，“民地武”抵抗又使一批中资项目施工受阻，乃至瘫痪。值得注意的是，近年来中国企业在少数民族武装控制地区进行投资时已经很难避开缅甸政府和地方民族武装的利益矛盾。以太平江电站为例，2011年6月，克钦独立武装与缅甸政府军爆发了军事冲突，为阻止政府军向位于中缅边界的克钦邦桑岗村的太平江水电站集结，克钦独立武装炸毁了太平江支流上的一座桥梁。目前，水电站仍停止发电运行，中方人员已经全部撤离。投资太平江水电站的中国企业大唐电力集团有苦难言，原本是得到缅甸政府批准的水电站项目，却被克钦独立军不断以武力威胁，最终被迫支付1500万元“资源税”。在掸邦南部距离泰缅边境不远的班萨拉镇，中国葛洲坝集团公司承建了萨尔温江上的塔桑水电站，总投资为60亿美元，装机容量为7110兆瓦，将是东南亚未来装机规模最大的水电站，预期在15年内完工。2011年5月，4名塔桑水电站工作人员被民族武装绑架，掸邦军发言人劳盛对记者表示，掸邦军不会攻击中国水电站，但不排除其他武装派别和村民以威胁水电站来要挟缅甸政府的情况发生。战争长期恶性循环，不仅损害中国投资项目，还对中国—东南亚战略通道建设形成安全威胁。endprint

在非传统安全方面也对中国带来很多隐患。缅甸北部与中国云南接壤，难民与贩毒等问题对中国西南稳定意义巨大。由于长年战乱，缅北克钦难民和果敢华人近年来大量涌入中国云南，给当地经济与居民生活带来很大影响。中国市场上绝大部分鸦片和海洛因来自缅北，联合国毒品犯罪办公室发布的《2010年世界毒品报告》显示，缅甸仍是全球第二大毒品生产国，2010年毒品种植增加了20%，尤以掸邦高原为中心的“金三角“地区增幅最大。由于民族冲突，缅北地区失控，导致毒品蔓延和泛滥，严重影响中缅边境禁毒工作的开展；缅北的战乱导致枪弹管理混乱，许多枪弹流失民间，也对边境地区构成不小的安全隐患。为了准备与政府交战，地方势力更加倚重毒品经济以扩充军备，使在缅北推进的替代种植计划受挫，中国西南地区可能面临新一轮毒品浪潮冲击。缅甸各邦与政府军自2009年发生冲突以来，因为开展替代种植的产品无法运到中国市场出售，双方都蒙受了重大损失，缅北有些地区又开始重新种植罂粟，联合国2012年的最新报告显示，由于持续不断的冲突和动荡，2012年缅甸用于种植鸦片的农田面积今年扩大了17%，从2001年的4万公顷增长到2012年的5.1万公顷。境外的毒品走私、人口贩卖、跨境赌博、宗教渗透和非法移民等对中国的西南边境的安全形势提出了新的挑战。

三、中国应该“创造性介入”缅甸民族冲突

“创造性介入”的新实践。北京大学王逸舟教授在其新著《创造性介入——中国外交新取向》中结合中国外交的典型案例及具体实践，提出了“创造性介入”的理念，并对其进行深入阐释。他认为创造性介入国际事务已经成为中国外交的新取向。在新世纪第二个十年到来之际，中国对国际事务要有更多参与的意识和手法。中国一贯坚持不干涉他国内政的对外政策，但在眼下，中国外交遭遇了新的考验——你不干涉别国内政，但别国内政反过来要“干涉”你，缅甸内部矛盾正透过中国对缅战略性投资的经济互动开始对中国内部产生影响。长期以来，中国无论是在缅甸政府控制区，还是在克钦独立军控制区都拥有巨大的投资项目，而面对两者的冲突，长期坚持不干涉缅甸内政的中国早就遭遇新的考验。随着中国对缅甸各种战略投资进入实质阶段，能否在顾及缅甸政府立场的同时，也能保证少数民族的尊严和利益，对中国来说变得越来越重要。因为在缅甸政府与民族武装的斗争中，中国长期处于两难境地。如果支持民族武装，就会得罪缅甸政府；如果任由缅甸政府对民族武装进行军事打击，会使民族武装对中国产生不满，影响中国西南边境安全和稳定，危及中国在缅甸的各类投资，使中国的经济安全面临很大挑战。中国不干涉别国内政，就是一厢情愿地认为他国的内政不会损害中国的利益。但现实却正好相反。事实证明，由于对缅甸迅速变化的内政没有及时干预或插手，缅甸在制定和落实政策涉及以致损害中国利益时，中国只有被动地接受。在这种情况下，在缅北民族冲突中，中国很难简单地坚持“不干涉内政”原则，“创造性介入”应该是一条新思路。中国应该从密松水电站被迫停建、果敢“8·8”等事件中吸取经验教训，对缅甸的民族冲突采取“刚柔并济”、“预防为主”及“前期介入”原则。在对缅甸政府与少数民族武装“劝谈促和”的同时，中国也应该在中缅边境中方一侧加强有关军事部署，以应对随时可能爆发的缅甸民族冲突，防止因措手不及而影响边境地区稳定，使国家利益受损。

加大对缅北地区经济合作的力度。缅甸是当今世界上最不发达国家之一，缅北地区则是其最贫穷、最落后的地区。经济因素是缅甸民族对立态势难以消除的另一个重要因素。经济差距加大民族矛盾，民族问题与民族地区落后的经济发展形成恶性循环。北京大学缅甸问题专家姜永仁表示，经济、文化发展水平差异加剧了民族隔阂和误解，制约了该国的平衡发展，只有消除各民族经济地位的不平等，才能达到政治上的平等，实现民族和解。暴力无法化解缅甸政府与缅北少数民族之间长期形成的矛盾。建立相互平等的民族关系，促进少数民族地区经济社会发展，缅甸的民族问题及少数民族武装与中央政府的对抗才会逐步消除，才能最终解决缅甸民族问题。在缅甸，少数民族的最高利益是：赢得政治权利的平等、民族个性的尊严和经济的发展。而其中经济发展是最根本的。只有通过经济的发展，才能提高生活水平，为本民族进入现代文明社会打下基础。中国可以考虑对靠近云南的克钦邦和掸邦提供经济援助和教育支持，使该地区经济与中国联系更加密切，甚至与云南等地经济“一体化”。因此要继续支持缅甸政府推进国内的民族和解，加大对缅甸尤其是对缅北地区经济合作力度，在农业、民生、绿色产业以及电力等基础设施方面，中缅两国有着广阔的合作前景。应该积极开展互利双赢合作，提高云南等省份沿边开放水平及其在对缅经济合作中的力度，促使缅甸，尤其是缅北经济社会的发展，影响和促进缅北民族武装控制地区的良性发展和向正常形态的经济社会转型。在这方面，中国已经有一些成功的经验，应该继续推广。比如为了减少日益猖獗的毒品交易，中国政府从20世纪90年代开始与缅甸合作推广“绿色禁毒计划”，以贷款和援助等方式帮助缅甸摆脱对罂粟种植的依赖，使昔日的“40万亩罂粟花变成稻田和橡胶园”，这是一项有利于全人类的工程，也应该是“创造性介入”的成功实践。只要缅甸政府放开对“民地武”辖区的民间贸易和民间投资，中国在若干互补项目上提供技术支持和信贷支持，缅北经济很快便会欣欣向荣。仅仅肉牛养殖和屠宰加工一项，若能填补中国国内市场年约200万头的空缺，缅北便能获得100～200亿元的收入，缅北人民富足，社会安宁，毒祸也能一扫而空。

积极支持缅甸新政府与“民地武”的和谈。缅北自治贯穿缅甸历史，中缅关系只有建立在缅族尊重少数民族权利的基础上才有希望稳妥。过去的经验教训表明，缅甸民族问题不能靠武力解决，政治分歧只能靠政治对话解决。要实现持久和平，很重要的一点就是确保少数族裔能够充分参与和平进程，让他们的心声被听到，这样缅甸才能最终实现所有人共同渴望的和平以及繁荣与发展。缅甸的少数民族地方武装组织是缅甸特殊历史时期的产物，由于其特殊性和复杂性，中国注定无法置身度外。缅甸各少数民族组织和武装在很多地方实际掌握政权，在毒品和难民等对中国有影响的问题上往往会起到关键作用，因此与这些地方政治组织保持良好关系很重要。中国正日益重视“民地武”问题，试图在缅甸政府和“民地武”之间发挥谨慎但积极的作用。在中国政府的努力调解下，缅甸一些武装组织与缅甸政府举行谈判，并签署了“和平停战协议”。克钦邦发言人森瓦说：“中国既是克钦的邻国又是大国，我们一直希望中国能够出面帮助化解目前的危机，这样对于中方、缅甸军方和克钦独立军三方都有利，我们克钦人也会永远感恩于中国。与政府对峙这么多年，克钦人并不是要闹独立，而是希望继续拥有自己的民族武装，拥有高度的自治权，得到外界的认可与尊重。克钦邦的资源非常丰富，战争爆发前我们一直和中国有着经济投资合作，如果战争结束了还会有更多的合作。”中国政府对于缅甸政府军与各少数民族武装组织之间的高度军事对峙，甚至枪炮相向的状况，一贯坚持“劝谈促和”的政策立场，希望通过劝解的方式让缅甸政府军与各少数民族武装之间因部队整编而引发的矛盾与争端通过对话与谈判，最终能够以和平的方式得到解决。四年多来，为了恢复与维护中缅边境地区的和平与安宁，中国政府通过各种方式在缅甸政府与“民地武”组织间做了大量的“劝谈促和”工作，也取得了一些成果。中国政府还积极支持缅甸新政府与克钦独立军在中国境内和谈，2012年1～10月，双方在中国瑞丽举行了四轮谈判。从2011年8月以来，缅政府先后与13个民族武装签订了停火协议，但是，对缅甸来说，民族和解之路仍然漫长。中国希望双方的对话和政治谈判克服困难顺利进行，早日实现真正的民族和解，为中缅边境的和平稳定发展开创一个良好的局面。

避免缅甸民族问题被美国为首的西方国际化。冷战结束后，因民族问题而引发的地区乃至国际纠纷和冲突，是目前世界面临的一个突出问题，也成为以美国为首的西方国家打着“人权高于主权”的幌子干涉别国内政，谋求世界霸权的借口。缅北的少数民族武装基本上是在缅甸与中国接壤地区活动，少数民族武装不仅是缅甸政府面临的重大问题，而且一旦被以美国为首的西方国家为达到其不可告人的目的，将缅甸民族问题国际化并进行干涉，缅甸少数民族武装问题有可能成为缅甸周边国家乃至亚太地区局势的热点问题。当美国觊觎缅甸时，中国亮出“仲裁者”王牌，首次出面调停周边国家的内乱，捍卫自己的利益，在情理之中。这是因为，缅甸在中国对外战略中占有重要地位。而且中国与缅甸冲突双方历来都保持着密切关系。作为战略利益攸关者，中国应积极参与斡旋，加强中缅两国战略互信，以钳制西方势力渗透，防止美国为首的西方将缅甸“民地武”问题复杂化、国际化，最终促成“民地武”问题通过政治方式和平解决。

（作者系云南大学国际关系研究院副教授）

责任编辑：黄 杰endprint