基于内部控制视角的高校科研经费管理探讨

蒋美玉

【摘 要】 科研经费管理是高校经费管理的重要内容之一。文章根据财政部2012年11月发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》和教育部、财政部2012年12月发布的《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》，结合企业内部控制理论，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面分析了高校科研经费管理中存在的主要问题，并探讨了相应的管理措施。

【关键词】 高校； 内部控制； 科研经费管理

中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）22-0100-03

随着国家对科技的高投入，高校科研经费总额不断增加，科研经费已成为高校重要的资金来源。科研经费规模的不断增长，有力地促进了高校科研能力、学科综合水平的提高，但目前部分高校存在科研经费管理制度不健全、制度执行不严格、资金使用效益不高等问题，不仅引起了各级管理部门的高度重视，同时也引起了社会的广泛关注。近几年，教育部、财政部进一步加大了对科研经费的管理力度，同时出台了多个关于加强科研经费管理方面的文件，并明确提出了建立健全科研活动内部控制机制的要求。如何完善科研经费管理，加强对科研经费运行的制约与监督，提高科研经费使用效益已成为高校面临的重要课题。

一、高校科研经费管理中存在的主要问题

（一）内部环境——相对薄弱

内部环境是高校建立和实施内部控制的重要基础。高校内部环境内容主要包括组织架构、议事决策机制、岗位责任制、人力资源政策和高校文化等。目前，内部环境方面存在的主要问题如下：一是未建立或落实科研经费使用、执行、监督方面的经济责任制；二是部分项目负责人（含课题负责人，下同）尚未树立科研经费公共属性理念，规范使用科研经费的意识不强；三是科研经费内部控制相关制度分散在高校各类管理制度中，尚未形成健全的内部控制规范体系。

（二）风险评估——尚未建立

风险评估是高校及时识别、分析单位层面与业务层面中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。风险包括外部风险和内部风险。高校科研经费管理相关的外部风险因素主要包括国家的科研经费投入总量、法律法规监管要求等因素，内部风险因素主要包括学校层面风险因素和科研活动层面风险因素。其中，学校层面风险因素包括组织机构设置、科研管理机制建设、科研管理制度体系建设等因素；科研业务层面风险因素包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、合同管理等因素。目前大多数高校尚未建立科研活动风险评估机制，也没有由专门机构围绕以上风险来源系统地进行风险识别和分析，并采取风险应对策略。

（三）控制活动——力度不够

控制活动是确保高校风险得以应对和控制的一系列制度和程序。控制活动是内部控制的重要手段。控制活动贯穿于整个高校，包括学校层面的机构和岗位设置，也包括科研业务层面的各个管理流程。目前，控制活动方面存在的主要问题如下：一是预算控制方面存在预算编制不细化、预算执行不严的情况；二是收支控制方面存在部分收入通过“代管经费”科目核算、科研项目经费未专款专用等现象；三是实物资产控制方面未严格执行资产清查制度，资产共享差等问题；四是科研合同控制方面存在合同管理与预算管理、收支管理对接不畅等情况。

（四）信息与沟通——衔接不畅

信息与沟通是高校及时、准确地收集、加工、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间进行有效沟通。信息与沟通是内部控制的有效载体，是连接其他四个要素的桥梁。目前，信息与沟通方面存在的主要问题如下：一是科研、财务、资产等职能部门以及项目组（含课题组，下同）之间尚未形成有效的沟通协调机制，科研经费管理信息沟通不畅；二是科研经费信息与沟通方面的规章制度不完善，缺乏信息披露制度。

（五）内部监督——投入不足

内部监督是高校对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，形成书面报告并做出相应处理的过程。为保证内部监督的有效性，高校需要明确内部审计机构（或经授权的其他监督机构）和其他内部机构在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序、方法和要求，全面、及时地对内部控制建立与实施情况进行监督和自我评价。目前，高校审计、监察等部门因人员力量不足等原因，采取的内部监督更多是事后监督，而缺少事前、事中监督，也没有全面开展内部控制自我评价。

二、加强高校科研经费管理的措施

（一）从上到下，切实加强内部环境的基础作用

高校首先要根据国家法律法规和大学章程，加强顶层设计，优化组织架构，建立健全科研经费管理议事规则，明确决策、执行、监督方面的职责权限，形成三权分立、互相制衡的有效机制；明确高校科研业务流程及岗位职责，确保不相容岗位相互分离，实现岗位之间的制约和监督。此外，还需要采取以下内部控制措施：

1.明确责任主体，强化经济责任。明确校（院）长的领导责任及科研、财务、资产、审计、监察等部门的职责和权限，明确院、系、所及其他校内科研机构的监管责任和项目负责人的直接责任，并签订科研经费经济责任状，使高校各级部门和人员正确认识和履行自身所负有的经济责任，确保经费使用权、管理权和监督权的有效行使。

2.完善管理制度，出台内部控制规范。（1）逐步完善涉及高校科研活动全过程中的人、财、物各方面的管理办法、制度以及科学合理的工作流程，形成程序规范、简洁易行、覆盖所有纵向及横向科研项目的管理制度体系。（2）明确科研经费内部控制职能部门或牵头部门，并出台高校科研经费内部控制规范，为高校各级各部门有效执行内部控制提供操作指南。

3.完善人力资源政策，加强科研行为管理。（1）聘请财经、法律等方面的专家，对科研人员进行财经法规专项培训、警示法纪教育、科学伦理教育等，引导科研人员增强法律意识，树立科研经费公共属性观念，强化责任意识和内部控制意识。（2）制定科研人员职业道德规范，建立和推行科研人员科技诚信档案制度和科研廉政责任制，并制订相应的防范和惩治措施，增强科研人员道德自律性，贯彻遵纪守法思想。（3）建立科研人员科研绩效考核、评价、奖励制度，完善绩效档案，并将其作为科研人员年度考核、专业技术职务评聘和项目推荐的重要依据，同时对经费管理规范、使用效益高的科研团队和个人予以表彰和奖励，并在项目申报或经费分配等方面加大支持力度，不断提高科研经费使用效益。endprint

（二）从无到有，逐渐发挥风险评估的指引作用

高校要根据科研经费管理目标，设定控制目标，并及时进行风险识别、分析和评估。在风险评估中，要建立一套完整的内部控制评估机制，需要将任务进行层层分解、落实到学校内部各个部门以及管理岗位，并对其内部控制状况进行检查、评价和考核。如科研管理部门要及时收集外部信息，充分关注国家政策及形势变化、法律法规监管要求、媒体网络信息报道等，了解科研经费管理动态与趋势；财务、资产等部门要收集内部数据资料，及时跟踪科研经费使用与管理情况，采用问卷调查、集体讨论、专家咨询等定性方法与统计推论等定量方法，分析风险发生的可能性和风险造成的影响程度，查找大额采购项目、大额资金收付业务、特殊支出业务等活动的内部控制风险点，并寻找风险应对措施。

（三）由弱到强，重点提高控制活动的管控作用

高校科研经费控制方法主要包括不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开。高校要通过预算控制方法将学校所有科研业务衔接起来，合理设置内部控制关键岗位，明确岗位职责、业务权限、审批程序和相应责任，确保科研资产安全完整，收支合法合规，会计信息真实完整。

1.突出预算控制，充分发挥预算对科研活动的整体管控作用。（1）明确预算编制与调整制度，要求项目负责人编制科学、合理、真实的全口径预算，并对纵向科研项目实施预算评审制度，要求按预算审核建议调整项目预算，做到从源头上控制科研经费管理。（2）采用预算总量控制与分项控制相结合的办法，控制科研经费开支范围、标准及额度，提高预算执行的有效性。（3）加强科研经费会计核算口径与科研经费决算报表体系的衔接管理，提高科研经费预决算报表信息质量。（4）建立预算分析与考核评价制度，定期反馈预算分析及执行情况，督促项目组及时改进，提高科研经费使用效益。

2.加强收支控制，保证收入的完整性和支出的规范性。（1）明确要求所有科研经费纳入学校财务部门统一管理，且通过“科研经费拨款”或“科研事业收入”科目进行核算。（2）从以下四个方面加强支出控制：1）加强支出审批控制，对越权审批的一律不予支出，并严防有多个项目的科研人员混用和挪用科研经费；2）加强支出审核控制，全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，是否符合预算、合同（任务书），审批手续是否齐全；3）加强外拨（转拨）经费的审核，重点审核外拨（转拨）经费额度、拨付方式、开户银行和账号等内容是否与合作（外协）项目合同相符；4）加强支付控制，明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。其中，支付劳务性费用，应建立银行卡支付制度，一律通过个人银行卡以零现金方式支付。

3.加强资产控制，强化对实物资产配置、使用和处置等关键环节的管控。（1）对实物资产实施归口管理，明确资产使用和保管责任人。（2）建立大型、贵重仪器设备采购前论证及评估制度，需购置重大仪器设备、重要文本文献等时，要综合考虑学校现有相关资产存量及使用情况、区域内资源配置及共享情况，进行资产购置审批，避免重复购置和闲置浪费。（3）科研资产采购应严格遵守招标管理制度，涉及政府采购的，要求严格按照政府采购相关规定执行。（4）建立资产验收和登记制度，建立台账，加强实物管理。（5）坚持和完善固定资产清查制度，对所有科研资产定期组织清查盘点工作，并根据盘点结果采取相应措施。（6）建立资产信息管理系统，实现对资产的动态管理与信息共享，并公开可共享仪器设备详细信息，提高资产共享率。（7）建立大型、贵重仪器设备处置评估制度。

4.加强合同控制，明确管理路径，建立全方位的合同监督管理体系。（1）对科研合同统一归口管理，明确合同签订范围，实行授权审批制度。（2）严格审查对方的资质原件，对合同文本严格审核，必要时会审或借助专家力量进行审核。同时，要建立合同文本统一分类和连续编号制度，以防止或及早发现合同文本的遗失。（3）对合同履行情况进行跟踪，根据需要及时补充、变更甚至解除合同。发生纠纷的，在规定时效内与对方协商谈判。（4）建立财务部门与合同归口管理部门的沟通协调机制，实现合同管理与预算管理、收支管理相结合。财务部门应当根据合同履行情况办理价款结算、进行账务处理。（5）规范合同管理人员职责，明确合同流转、借阅和归还的职责权限和审批程序等有关要求，加强科研合同信息安全保密工作。

（四）由点到面，全面提高信息与沟通的联动效果

1.强化部门协同，建立科研项目信息共享平台。利用校内局域网联合打造全面涵盖科研立项、合同签订、经费支出、中期检查、结题验收等全过程的科研信息与资源网络共享平台，确保信息在科研、财务、资产、审计等相关职能部门之间进行顺畅沟通和反馈，方便科研人员实时了解科研经费动态信息，有效解决信息沟通不畅的问题。

2.推进信息公开，确保科研经费财务及审计信息公开透明。（1）探索建立科研财务信息披露制度，逐步推进科研经费使用、绩效考评等方面信息披露工作，确保科研经费信息公开透明，促进科研人员合法、合规使用经费。（2）探索建立科研经费审计结果公告制度，将审计结果公开化、透明化，进一步增强科研经费审计监督效果。

（五）由表入里，有效发挥内部监督的免疫作用

1.加强审计监督，逐步推行科研经费全过程审计和绩效审计。在保障内部审计机构独立性的前提下，增加人员、加强培训、提高审计运行经费，为审计部门加强科研经费监督提供支持。审计部门在继续做好科研审签的基础上，进一步加大结题审计力度，同时引入重大、重点科研项目全过程审计，并逐步推行科研经费绩效审计，进一步提高审计工作效果。

2.开展内部控制自我评估，合理保证内部控制实施效果。由内部审计机构（或经授权的其他监督机构）牵头，组织高校科研、财务、资产等部门及关键岗位人员实施内部控制自我评估，评价内部控制的有效性，及时查找设计及运行缺陷，分析原因，提出建议，进行整改，促进科研经费管理水平的提高。●

【参考文献】

[1] 中华人民共和国财政部，等.企业内部控制规范[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[2] 刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-62.

[3] 高庆峰.高等学校内部控制制度建设问题及对策[J].会计之友，2013（2）：126-128.

[4] 兰莹.加强高校科研经费管理的探讨[J].会计之友，2012（2）：114-116.

[5] 祁兴强.高校科研经费管理存在的问题及应对措施[J].会计之友，2013（28）：108-110.endprint