收入再分配公平调节的困境与路径选择

钟培武

【摘 要】 我国居民收入水平近些年出现了显著的差别分化，基尼系数一直处于高于正常标准的警戒水平，城乡、地区和行业间的收入差异明显。收入再分配的公平调节中，面临着以间接税为主体的税制体系、碎片化的社会保障制度和城乡二元的公共服务体系等困境。增强收入再分配的调节功能，需要突出再分配调节的公平价值目标，建立以直接税为主体的税收体系，推进社会保障制度的统一，促进城乡基本公共服务的均等化享有。

【关键词】 收入差距； 再分配； 公共服务

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）23-0069-05

收入分配公平强调分配权利和机会的公平，注重体现公平最终意义的经济利益和结果的公平享有，是实现社会公平正义的基石，以实现“所有社会价值——自由和机会、收入和财富，都要平等地分配”。市场经济条件下，初次分配往往以效率为基础，按照市场要素报酬原则实现分配，由于在要素占有和个人禀赋方面存在一定差异，初次分配后社会群体间会存在较大的收入差距。而收入再分配调节属于以政府为主导的第二次分配调节，二战以后西方福利国家逐渐兴起，政府发挥“看得见的手”的职能体现之一就是公平导向的收入再分配，以税收、社会保障和转移支付为主要手段，通过调节市场要素所有者的收入份额，平抑社会成员在初次分配后形成的收入差距，促进收入分配的公平与合理。

实现公平的收入分配是社会主义制度的内生性属性，也是建立和完善市场经济体制的必然要求。党的十八大报告明确指出，实现发展成果由人民共享，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，收入分配改革中要完善再分配调节机制，逐步形成橄榄型的分配格局。当前，由于受到我国经济发展阶段和制度环境的影响，收入分配差距已经成为了一个显著的社会问题。

一、收入分配差距的总体表现

我国的改革开放打破了计划经济体制下单一的按劳分配模式，通过允许和鼓励资本、技术、管理等生产要素按贡献获得相应的市场报酬，社会群体收入从之前较为均等状态出现了明显的社会分化，呈现出逐渐扩大的趋势。收入差距体现在劳动、资本、土地及技术等生产要素报酬差异上，并受到城乡、地区和行业政策等影响。

（一）收入分配差距呈现分化趋势

2013年我国人均GDP超过6 500美元，进入中等收入水平，但人均财富收入增长中，收入差距也呈现扩大趋势，按照国家统计局发布的数据，基尼系数近些年都处于0.45以上的警戒水平，见图1。

发达国家的基尼系数多稳定在0.35左右，收入差距相对较小。我国的收入差距总体处在较大差距状态，不仅高于美日等发达国家，也高于金砖国家中的印度和俄罗斯，见图2。

进一步从不同人口群体的收入占比来看，2009年我国收入最高的20%人口与收入最低的20%人口的收入占比差距接近10倍，大大高于日本、德国和印度的贫富两极差距，和美国的人口收入结构比例较为接近。总体上，我国收入分配格局更多地呈现出倒金字塔结构，而非理想的橄榄型结构，见表1。差距过大的居民收入分配，反映了社会财富快速增长的同时，社会成员在享有发展成果上的差异悬殊。

（二）城乡、地区和行业间的收入差距显著

我国城乡之间、地区之间和行业之间居民的收入分配差距较大。城乡居民收入差距随着经济的高速增长反而出现了逆向扩大的趋势，城乡居民家庭人均年收入之比从1985年的2.1倍上升至2009年的3.3倍，近几年也一直维持在3倍以上，城乡二元化的收入分配差距格局依旧。地区间居民的收入差距体现在东部、中部、东北和西部地区的人均收入差异上。从城镇居民收入来看，东部地区城镇居民家庭平均每人年收入是中、西部和东北地区的约1.5倍；从农村居民来看，东部和东北地区农村居民家庭平均每人年收入是中、西部地区的1.5到1.8倍。地区间的收入差异受到我国非均衡区域发展战略的显著影响。行业间的收入差距也呈现扩大趋势。虽然不同的劳动生产率和产业竞争地位会带来适度的行业工资水平差距，但1990—2008年间以基尼系数计算的我国行业收入差距由0.067上升至0.181，年增6.5%，是同期全国居民收入基尼系数年均增幅的近五倍。2012年我国城镇从业人员年工资中，行业工资差距最高在4倍左右，私营与非私营单位人员年工资差距达1.63倍。相比之下，美国、德国和英国最高行业与最低行业间平均工资之比在2—3倍之间，日本和意大利则在2倍以下。

（三）收入差距在代际间出现转移

社会主义市场经济体制的建设中，我国居民和家庭的收入来源实现了从单一化向多元化转换，财产性收入增速较快，社会财富分配经历了一个快速积累和分化的过程。市场经济条件下，即使存在机会公平，如果拥有财产的起点迥异，财产性收入的分配结果也会大相径庭，萨缪尔森曾说过，“收入的差别最主要是由拥有财富的多寡造成的。和财产差别相比，工资和个人能力的差别是微不足道的”。初次分配后的要素收入在市场经济条件下会实现资本化，并产生要素收入资产的自我增值，流量财产性收入和存量财产相互转化叠加，导致收入差距在代际间转移，如我国社会生活中倍受关注的“富二代”等高收入群体现象。经济的高速发展推动着我国家庭和个人财富的快速积累，随着时间的推移，遗产继承和赠与将越来越成为影响财富分配不公平的重要根源，并形成收入分配差距在代际间的转移和固化。

二、收入再分配调节的困境

随着我国经济和社会改革与发展的深入，收入分配政策从20世纪80年代的“效率优先、兼顾公平”调整到了21世纪的“初次分配和再分配环节都要兼顾好效率和公平”。在我国经济社会发展中，收入再分配调节不仅以增进收入分配结果的公平性为目标，还兼顾有促进经济增长的政策目的，政策调节面临以下困境：

（一）收入再分配的调节功能较弱

相对于初次分配的市场主导，收入再分配过程中政府往往发挥着主导功能。通过公共财政活动和社会保障制度的建设，从结果上调节高收入群体，补贴低收入群体，调整和平抑初次分配后社会群体间的收入差距，增进收入分配的公平。发达国家初次分配后的基尼系数往往也较高，但随着这些国家再分配政策的完善，经过政府主导的财政收支活动和社会保障等二次分配调节后，收入分配差距显著缩小，基尼系数下降到0.4以下，见表2。

相对而言，在我国，再分配政策对初次分配结果的再调节作用较弱，二次分配后的基尼系数依然位于0.45之上的警戒水平，公共财政的收支活动和社会保障制度对于收入再分配的调节功能亟需加强。

（二）税制体系不利于收入再分配的公平调节

发达国家收入再分配调节的有力工具是税收体系的设计和安排。所得税和财产税等不易转嫁的直接税在其税收体系中占有较大份额，如在美国联邦中央政府的税收预算中，所得税比重高达50%以上，加上社会保障税，比重高达90%。而日本的国税和地方税收入构成中，所得税也占到50%以上，算上财产税，占到税收收入的近70%。个人所得税由于具有累进性质，在发达国家，是对高收入群体收入进行再调节的有力工具，也是主体税种。

当前我国的税制体系以流转税和所得税为主。2012年流转税的税收收入占到税收总额的50%以上，所得税份额不到三分之一，其中个人所得税约占税收总收入的约6%，财产税比重极小，见表3。

有研究表明，以流转税等间接税为主体的税制安排可以减少对资本和劳动的直接征税，有利于促进经济增长，但事物具有两面性，间接税制不利于发挥税收对居民收入的收入调节功能。在我国，全面的居民收入和财产信息系统还没有建立，造成个人所得税占比较小，财产税税种不健全，在对个人和家庭的流量收入和存量收入调节方面，税收政策的功能和作用存在很大的发挥空间。

（三）社会保障体系具有逆向的再分配调节作用

社会保障体系作为对收入具有重要调节作用的制度安排，实现资金的普遍筹集与特定支出，分散个体风险，发挥着促进社会公平的再分配和保障功能。社会保险体系构成了社会保障制度的核心，在我国却是具有“补丁”式发展的制度特征，建立之初便带有“碎片化”的制度特征。在养老保险方面，现存有相互独立的机关和事业单位人员退休金制度、城镇职工养老保险制度、城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度，社会保险体系不统一、不衔接。

社会保障资金的使用同样存在着地区分割和统筹层次过低问题，区域之间无法横向调剂社保资金，强化了制度的碎片化效应，在社保体系内城乡分割，私人部门与公共部门分立，社会群体被划分为不同的社保体系，在缴费、补贴以及享有保障待遇标准等方面存在着非常大的差异，产生了收入再分配的“逆向调节”作用。越是生活状态不稳定、收入水平低的群体从社会保险体系中获得的收益越低，而工作和收入稳定的群体则享有较高程度的社会保障，在城乡之间、不同群体之间和行业之间存在着收入再分配的逆向转移趋势。城乡居民家庭收入中，包含社保资金在内的转移性收入占比差异较大，2011年城镇家庭是农村家庭的三倍多。即使在城镇内部，农民工的社会保险参保率也普遍不高，与国企员工相比，无论是社会保险还是企业年金收益，都存在很大差距。

（四）公共服务政策弱化了再分配调节

公共服务均等化是实现社会公平目标的重要政策，也是收入再分配的重要组成部分，区域基本公共服务水平越高，所具有的转移收入、调节收入分配的能力就越强。为收入较低群体和城乡困难群体提供均等的教育、医疗和就业等公共服务，有利于减少私人支出，缩小收入差距，通过提高其自身素质和内生的人力资本积累水平，增强其长期获取收入的能力。在我国的城乡二元化管理制度下，城市优先获得了教育、医疗和就业等公共服务资源，并以户籍门槛限制了农村人口和城镇非户籍人口对公共服务的平等享有。在城镇化加速发展的背景下，不仅存在公共服务享有的城乡二元化，在城镇内部，户籍人口与外来人口的二元化公共服务待遇也成为显著的社会问题。处于收入弱势的外来人口群体为获得同等的公共服务待遇，则要支付更大的经济和社会成本，相应减少了其可支配收入，拉大了城乡群体和城市内部群体的收入差距。

三、强化收入再分配公平调节的路径选择

收入分配是社会群体经济利益分配的最终体现，也是政府的一项重要经济职能。“在现代，再分配可能是大多数政府最重要的一项职能了。当然它也是政府的传统职能之一。所有有记载的政府都或多或少担负着收入再分配的功能。”增强收入再分配的政策功能，就要加强政府的再分配功能和作用，突出公平的价值导向，发挥税收、社会保障和转移支付等政策措施功效，增强收入分配调节政策的系统性、针对性和协同性，逐步缩小收入分配差距，提升社会和谐。

第一，突出收入再分配调节的公平价值目标。公平公正地分配社会价值，关系到社会秩序的稳定和谐与人们的福祉，是社会主义的理想信念和价值目标。政府是收入再分配政策的制定和执行主体，在初次分配的市场效率基础上，对市场性收入分配的再调整应该更加突出和明确公平的社会价值导向。发达国家收入再分配调节的政策实践告诉我们，政府在以财政收支为核心的社会财富再分配和以社会保障为基础的公共服务提供等方面具有更大的政策调节空间。公平正义的社会主义价值目标要更好地体现在收入再分配调节政策的统筹设计和安排上，要增强财税政策、社会保障政策和转移支付等政策调节的连贯性、衔接性和协同性，加强制度的顶层设计，充分发挥再分配调节政策的组合功能。

第二，完善税收体系的收入调节功能，构建有助于扩大中等收入阶层的税收调节机制。在收入差距逐渐扩大的时代背景下，完善兼顾公平与效率的税制体系，加大税收政策在家庭和个体流量和存量收入方面的有效调节，合理调节高收入群体收入。适时、适当调整税制结构，实现主体税基的转换，构建以直接税为主体的税制体系，强化和完善税收体系的收入再分配调节功能。完善个人所得税制度，推进综合与分类相结合的个人所得税制模式。适应居民收入呈现出多元化、多层次的特点，逐步扩大征税范围，健全个人所得税信息登记，完善对经常性收入的综合课征和对连续性不强收入项目的分类课征，逐步实现以家庭为个税计税单位，实现和贯彻横向和纵向公平的纳税原则，提升个人所得税在税收结构中的比重。健全财产税征收制度，发挥税收调节的协同效用。适应居民收入形式的新变化，全面开征房产税，调节要素收入资本化带来的存量收入差距，调节居民因房产等资产带来的收入差距。房产税应涵盖全部房产，不仅是增量房产征税，也应包括超出一定面积的存量房产，而累进型的房产税则有助于更好地体现房产税的公平分配调节功能。适应居民财富拥有形式的新变化，也应及时开征遗产税和赠与税，按照财产规模大小，采用超额累进税率征收，调节收入差距的代际转移和固化，推动和实现社会发展的机会公平。

第三，健全公平统一、覆盖城乡、囊括所有制和不同单位类型的社会保障体系，树立社会保障制度的公平价值取向和协调可持续的发展理念。从制度的顶层设计入手，增强社会保障制度的普惠性和公平性，稳定中低收入群体的收入预期，减少社会贫困人口，发挥社会保障制度作为再分配手段调节收入分配的作用。强化社会保障制度的衔接整合，破除制度设计的“碎片化”效应，消除行政事业单位和企业单位、国有企业和非国有企业、城市居民和农村居民之间的社会保障制度壁垒，构建统一公平的社会保障制度基础。应积极落实中共中央关于深化改革的决定，加快实现城乡居民基本养老保险的全国统筹，以在全国范围内实现制度公平，促进劳动力资源的合理流动与配置。加强城乡居民基本医疗保险制度整合，推进城镇职工基本医疗保险制度的省级统筹和其他社会保险制度的统筹层次。通过社会保障的费改税，构建社会保障资金的财政投入长效机制，稳定扩大社会保障资金来源。

第四，推进城乡之间以及城市内部的公共服务均等享有，增强对落后地方和贫困群体的财政转移支付力度。收入再分配调节不仅需要注重缩小收入差距，更要注重建立统一完善的社会政策体系和公共服务均等化体系，通过体制机制改革和创新，实现经济机会公平和社会公正。进一步促进城乡和区域的基本公共服务均等化，实现基本公共服务的人人可及，通过教育、医疗和就业等公共服务的均等化享有，提升城乡群体的人力资本积累水平和未来收入能力。加大中央和省级财政的转移支付力度和规模，缩小因自然条件形成的地区和群体收入差异，优化财政转移支付体制和机制，重点维护落后地区和社会弱势阶层的利益，财政转移资金要向农村、基层和欠发展地区倾斜，支持社会弱势群体和低收入群体改善收入，实现合理和公平的收入再分配调节导向。基于更为自由的人口流动和迁移，财政转移支付要考虑空间布局的合理性，避免财政转移支付资金和农业转移人口的空间与时间分割，优化公共资源的合理与公平分配。●

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