公安机关事权划分问题探索

李恩来

一、当前公安机关事权划分和机构设置的法律依据及现状

《人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。《公安机关组织管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担着依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第19条规定：“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。据此可以看出，公安机关既承担着中央事权，又承担着地方事权。

《条例》第三条规定：“公安部在国务院的领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域内公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”这是公安部和地方各级公安机关领导管理关系的规定。我国公安机关的领导管理关系，是由公安机关的特殊性质和作用决定的，也是历史形成的。其主要特点是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。

《条例》第五条规定：“县级以上人民政府公安机关依照法律、行政法规规定的权限和程序设置”。这是县级以上人民政府公安机关设置原则的规定。目前，公安机关实行公安部、省级、市级、县级四级机构设置。

二、当前公安机关事权划分和确定职责任务中存在的问题

目前，存在公安机关中央事权和地方事权划分不明确、不清晰的问题，主要表现在：

（一）中央事权和地方事权划分不清晰。“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关现行管理体制，是划分中央事权和地方事权的基本依据。但从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民警察法》、《条例》等法律法规看，对于哪些是中央事权，哪些是地方事权，只有散见于一些法律、法规、文件及领导讲话中的原则要求，没有系统、规范、清晰的界定。公安部主编的《公安机关组织管理条例释义》中关于各级公安机关的职责表述中，也只是明确了“组织实施对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫工作”和“组织开展国际警务合作与交流”两项职责由公安部承担，其他关于职责的表述基本相同，所区别的也只是权限不同而已。

（二）工作中出现越位、错位、缺位现象。部分基层单位和民警反映，中央事权和地方事权划分不清晰，难免在实际工作中出现越位、错位、缺位等现象，上级公安机关往往陷于繁杂的具体事务，对政策、法律、理论研究和推动解决重大体制性、机制性、保障性问题研究不够。比如2010年开始的警员职务套改工作，2014年还迟迟不出台配套政策，民警套改后的职级得不到正常的晋升；各类电瓶车、老年代步车给整个交通安全管理带来很大压力，但在交通管理立法上还属空白，基层交警执法没有依据；2002年颁布的《公务用枪管理办法》迟迟不能修订，对10多年来根据形势任务发展衍生的新警种部门配枪没有明确规定，配枪岗位审核没有依据；侦控手段中的接口问题，还需各级公安机关自筹经费向运营商购买，国家层面亟需立法，等等。反而，对一些本该下级公安机关负责的具体工作提出了过细的要求和指标，有的甚至对涉及地方事权的机构编制和人员提出明确要求，给下级公安机关造成了一些不必要的负担。另一方面，下级公安机关习惯于听命令做动作，疲于应付上级的部署要求，反而对本应负起的属地治安责任缺乏主动性，与公安机关管理体制“条块结合、以块为主”的基本要求相悖。

（三）领导指挥工作缺乏针对性。“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关现行管理体制，也是划分上级公安机关领导指挥下级公安机关的基本依据。事权划分不清晰，直接造成了上级公安机关领导指挥下级公安机关缺乏针对性。我国是一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的大国，治安情况差异大，管理层级多，信息的不对称性、不完全性是客观存在的。公安部作出的决策部署，是依据全国而不是哪一个县市的情况作出的。具体到一个县市而言，可能完全符合实际是种巧合，不符合实际情况则是种常态。尽管一再强调从实际出发，但实际的问题是集中统一的专项行动过多过滥，一竿子到底，一个标准考核排名，公安部考核省，省考核市，市考核县，基层公安机关只能是疲于应付。考核评比标准不科学、不合理，形成一个为了考核而考核的怪圈，浪费了警力，挫伤了民警工作的积极性。

三、公安机关事权划分和规范职责任务的意见建议

应当按照统一领导、事权清晰、权责一致、执行顺畅的原则和要求，进一步明晰公安工作中央事权和地方事权，中央的归中央，地方的归地方，按照公安部、省级抓“宏观指导”，市级、县级抓“具体实战”的思路，理顺公安机关领导指挥关系，充分发挥各级公安机关的积极性，推动公安工作科学发展。

（一）明晰中央事权与地方事权。对事关国家安全、党的执政地位巩固、政治稳定的，如国内安全保卫、边境保卫、出入境管理、反恐怖工作、对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫、国际警务合作等，确定为中央事权，由公安部承担。对中央事权中需要地方协助完成的，中央可以通过转移支付的形式将部分事权支出委托地方承担，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。对事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的，如打击刑事犯罪、维护社会治安、安全防范、治安行政管理等，确定为地方事权，由地方各级公安机关分级分区承担，由地方政府承担其事权支出。

（二）改进领导指挥工作的方式方法。对于中央事权，应当强调指令性，集中统一，警令畅通。公安部作为全国公安机关的最高领导和指挥机关，有权直接组织或指挥地方公安机关开展行动，调集使用警务资源，地方公安机关应当坚决服从命令，听从指挥，不折不扣地完成任务。对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。地方公安机关在当地党委、政府的领导下，以人民群众安全感和满意度为根本标准，以民意为导向开展工作，这样也有利于整合地方各种资源来维护社会治安，避免公安机关一家单打独斗。在社会日益动态、开放，特别是在信息化、全球化的大背景下，很多刑事犯罪及治安问题是相互联系的，境内与境外、网上与网下交织在一起，没有国界、区域之分。因此，对涉及面广、社会关注度高的重大治安问题，公安部组织开展全国性的专项行动是有必要的，但不能一刀切，不能单纯地以考核排名来看待各地的工作，应当在加强工作指导的前提下给地方更多的自主权。在领导方式方法上，上级公安机关在加强指导、督察之外，要研究推动工作新的动力机制和方法，积极建立民意导向警务机制，让群众的需求成为最大的牵引力，让群众的监督、评判、群众对选人用人有更多话语权、选择权成为最大的推动力，使地方公安机关始终不敢懈怠，努力形成“警务跟着民意走、民警围着群众转”的工作局面。

（三）修订法律法规，事权法定化。在充分调研论证的基础上，对《人民警察法》、《条例》等法律法规作出修订，并与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律衔接，将公安工作中的中央事权和地方事权以法律的形式予以界定和划分。为便于执行，尽可能以列举的方法，将散见于《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《出境入境管理法》等相关法律法规中，涉及中央事权与地方事权，上下级公安机关、地方与地方公安机关之间的职责权限作出系统明确的规定，进一步理顺公安机关上下左右之间的关系，为各级公安机关按照权限依法履职提供法律保障。作者单位：山东省公安厅E：ZLH

关键词：科学界定 事权划分 职责任务