中国特色公益服务体系的组织谱系分析

赵立波

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）要求到2020年形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。形成中国特色公益服务体系的重要前提是明确公益服务体系的组织基础，即何谓公益机构。迄今，公益机构在我国既非法律概念，也非社会各方在内涵与外延方面具有高度共识的概念。各类公益机构或公益服务机构具体由哪些组织构成？如何界定各类公益机构并明确其在公益服务体系中的地位、作用，是亟待研究的课题。

一、社会组织分类及法人制度

现代社会是高度组织化的社会，组织通常被划分为三大类（部门）：第一部门（政府组织）主要是运用公共权威提供公共物品、实现公共利益的组织；第二部门（企业组织）主要是通过市场机制提供私人物品以实现私益最大化的营利性组织；第三部门（非营利组织）主要是运用社会机制提供准公共物品以实现特定公益最大化的民间组织。

具有法律人格的组织是法人组织。《民法通则》第三十六条规定，法人是“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”目前我国的社会组织主要划分为党政机关、事业单位、企业、社会团体、民办非企业单位、基金会六大类，这六类组织在法人分类上分别属于机关法人、事业单位法人、企业法人、社会团体法人（1986年制定的《民法通则》确立）、民办非企业单位法人（1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》确立）、基金会法人（非营利性法人，2004年颁行的《基金会管理条例》确立）。

我国法律关于法人划分有鲜明中国特色：既无公、私法人也无社团法人、财团法人之分，自成体系。从历史发展分析，我国的《民法通则》是改革开放不久、计划体制尚未解体背景下制定的，其对法人分类延续计划经济体制下形成社会组织分类体系，如企业、机关、事业单位和社会团体之分：“《民法通则》的法人的分类与国务院‘编制管理核定的机构分类是一致的；更准确地说，《民法通则》把1963年创设的单位分类改写为‘法人分类。但是，‘单位和法人毕竟是两类性质相去甚远的机构。”

法人分类存在的另一个问题是：我国的法人制度是由民法确定的，因而也可将各类法人称为“民法法人”，相当于大陆法系的“私法人”。近年来一些学者认为法人这一概念意味着一个组织能够作为权利义务的归属者出现。私法人是私法权利义务的归属者，而公法人则是公法权利义务的最终归属者，是适宜作为独立公法主体的组织。“公法人不仅包括那些具有独立公法地位的国家机关和兼有行政管理职能的事业单位，也包括那些虽然不具有行政管理职能，但其事业关系到国民生活及社会安定等公共利益，如完全交由私法组织恐难以实施的法人组织（如公立医院、公立高等院校等）。”但公法人在我国尚属于学术话语而非法律概念。虽然包括调整法人分类内容的《民法典》编纂等工作早已启动，但有关民事主体新的分类体系没有形成。

二、公共部门的公益机构

公共部门一般意义上相当于政府部门，但其内涵更丰富、复杂。就我国而言，公共部门主要包括政府机关、事业单位，此外国有企业（国外又称为公共企业）也可划入公共部门范畴。

作为公益事业的公共管理者与事业单位的出资人，政府肯定是公益机构。一方面，作为公共管理者政府本身无自身利益诉求，另一方面政府举办事业单位是为了实现社会公益目的，是公益服务体系构建的最重要力量，而且在构建公益服务体系中发挥主导作用。十八届三中全会在“全面正确履行政府职能”部分，要求“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”等。但政府首先是权力机构、管理机关，并非典型意义或社会通常理解的“公益机构”，没有必要再为其贴上“公益机构”标签。

事业单位是建国后形成的我国特有组织。1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”社会公益目的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务，国家机关或者其他组织利用国有资产举办，分别从目标、服务（活动）内容、举办主体三方面对事业单位做出明确界定。其中，教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务与《中华人民共和国公益事业捐赠法》界定的公益事业范围基本一致。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的界定没有明确事业单位的组织属性（公共部门还是社会组织）。一些学者借助现代组织理论特别是公法人制度，认为事业单位应属于公共组织、“公法人”。

三、非公共部门的公益机构

构建公益服务新格局是改革重要内容，这就需要发挥社会力量参与和市场机制的作用。《指导意见》要求“坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化”。《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》要求：充分发挥财税政策引导作用，落实支持社会力量兴办公益事业的财税政策。不断拓宽资金来源渠道，形成多渠道筹措资金发展公益事业的机制，丰富公益事业发展形式。

《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十条规定：“公益性社会团体和公益性非营利的事业单位可以依照本法接受捐赠。该法所称公益性社会团体是指依法成立的，以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体。本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。”

公益性社会团体只是社会团体的一部分。1998年发布的《社会团体登记管理条例》第二条规定：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体是非营利组织的典型组织，但其中多数组织如协会、学会、研究会、基金会、联谊会、商会等，属于为成员服务的互益性组织。虽然属于非营利组织或广义公益性机构范畴，但按照国际惯例，属于中介组织协会等而非严格意义的公益机构或慈善机构，因而不能获得公益机构法律地位与许多免税等优惠政策。而且，社会团体作为成员组织不适宜持续性提供教育、科学、文化、卫生等公益服务。但其中的慈善、环保、扶贫等组织并非仅为成员服务，而是服务于社会，可属于严格意义上的公益机构，适用于《中华人民共和国公益事业捐赠法》。

原在公益性社会团体最具代表性的组织形式是基金会。但基金会是典型的财团法人，与作为人合组织的社团法人成立基础完全不同，实质上是独立的、无成员的财产。2004年发布的《基金会管理条例》将其从社会团体分离出来成为独立的社会组织。《基金会管理条例》第二条规定：“本条例所称基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。”基金会虽为非营利性法人，但以从事公益事业为目的，因而属于公益机构。国外财团也大多属于公益机构。

改革开放以来，国家改变政府包办公益服务做法，鼓励、引导社会力量参与公益服务、发展公益事业。这些“体制外”、不需事业编制、财政不给事业费的从事教科文卫等活动的组织，最初被称为“民办事业单位”。由于其组织属性属于民间性的社会组织，1996年国家将其名称改为“民办非企业单位”，并将登记管理纳入民间组织管理体系中。1998年发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”民办非企业单位实际上是中国特色、简陋型的财团法人，但财团法人通常为公益机构。不否认我国的民办非企业单位总体上是追求公益目标的，但确实存在一些（甚至相当多）缺乏公益使命、变相谋取私利的民办非企业单位。这与制度初创有关。比如，有关法律关于民办学校允许取得“合理回报”、组织终止时可以收回出资等规定，这不仅与公益慈善机构要求不符，甚至与非营利组织“非分配约束”底线要求相悖。因此，民办非企业单位作为新兴的、民间性的、社会服务组织，其名称、类型（分为个体、合伙、法人三类）、职能、监督管理等制度尚有待进一步完善。但具有良好的成长前景，是构建“公益服务新格局”亟待发展的组织形式。

充分发挥市场机制作用是构建“公益服务新格局”的重要内容。作为市场主体、“追求利润最大化”的企业肯定是营利性组织。但市场是资源配置的最有效机制，在市场竞争环境与成本硬约束条件下的企业，其经营与管理效率通常是高的，企业参与公益服务通常可以提高资源配置效率。引入市场机制，一是形成公益服务“差序格局”，可满足基本公共服务之外的文化娱乐、体育休闲和健康保健等需求，为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。二是通过推进政府购买服务，优化各类社会主体平等参与政府购买服务的环境，引导企业积极参与公益服务，可提高政府提供公益服务的效率。三是通过承担“社会责任”方式，使企业在盈利后从事公益活动以回馈社会、服务社会。四是借鉴国际经验，大力发展社会企业。社会企业的本质是将公益目标与商业运作结合起来，它可以指非营利组织以商业化方式获取收入，也可指在公共福利领域运行的营利性商业机构引入并培育社会企业，发挥其在创新公益事业体制、改进公益服务供给、促进社会融合等方面的特有功能，有助于加快形成中国特色公益服务体系。作者单位：中共青岛市委党校E：ZLH

关键词：公益服务 事业单位 社会组织 市场机制