珲春市林权制度改革实施过程研究

刘慧娟，董 娴，殷 忠

(1.吉林省珲春市林业局，吉林 珲春，133300；2.吉林省珲春林业局，吉林 珲春，133300)

林权是林业政策的核心[1]，是国家、集体、自然人、法人或其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者处分的权利[2-3]。我国集体林权制度虽然历经数次变革，但是产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍普遍存在[4-6]。本文以珲春市林权制度改革实施过程为例，深入分析珲春市集体林经营管理存在问题，阐述林权制度改革实施以来产生的影响。对珲春市林权制度改革实施过程进行研究，有利于完善改革的配套措施，为深化珲春市林业林权制度改革提供理论基础，更为增强林业活力，实现林业可持续发展提供实践基础。

1 珲春市林权制度改革基本步骤

为了进一步解放和发展集体林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明，依据《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，按照吉林省、延边州具体工作部署，制定《珲春市集体林权制度改革实施方案》。本次林权制度改革分为以下4个阶段：

1.1 准备阶段

准备阶段为2009年3月至9月。

(1)成立领导机构。按照“市政府直接领导、乡镇政府组织实施、村组织具体操作、各部门搞好服务”的工作机制，层层成立集体林权制度改革领导机构。

(2)制定林改实施方案，报州林改办公室审定后组织实施，并报省林改办公室备案。

(3)宣传培训。组织参与林改工作人员，加强林改文件学习，掌握具体操作方法。组织乡、村两级林改政策辅导和业务培训，统一方法步骤与标准要求，确保参加林改工作人员和基层干部都能指导好、落实好各项改革政策。加大林改宣传力度，深入宣传改革目的，让广大村民真正了解改革，支持改革，消除疑虑，参与改革[7-8]。

1.2 摸清底数并张榜公布

此阶段是从2009年9月至2010年9月。

林业部门为各村组提供资源档案和人工林确权等实测资料，抽调技术人员配合各村组核实林地权属、面积和四至界线，对林地面积、林木蓄积、立地条件等资源状况和森林经营状况、林木林地流转情况进行详细调查，调查结果在村组内张榜公布。

1.3 明确主体并确权发证

此阶段是从2010年10月至12月。

各村组根据集体林调查摸底情况，依据村情林情制定具体林改实施方案。方案必须经村民大会或村民代表会议三分之二以上人同意[9-10]。

根据林改方案，通过抽签等形式分林到户。到现地划分地块，明确四至界线，设立明显标桩，及时公布确权结果。公示无异议后依法签订新的合同，填写林权登记申请表，经检查验收合格后，组织进行林权登记发(换)证。

1.4 整理归档和总结验收

此阶段是从2011年1月至6月。

基本工作完成后，按照《吉林省集体林林权制度改革档案管理办法(试行)》(吉林改[2008]17号)对林改资料进行整理，建立市、乡、村三级林改档案并长期保存。各乡镇对林改工作进行认真总结，全面自检自查，并接受上级林改领导小组检查验收。

2 珲春市林权制度改革实施过程

2.1 珲春市林改前集体林经营现状调查

珲春市集体林总经营面积88 004 hm2(含国有委托林19 289 hm2)，其中林业用地面积86 996 hm2，活立木总蓄积760万m3，森林覆盖率91.3%。全市辖9个乡镇，1个经济合作区，121个行政村，农村总户数3.42万户，总人口9.97万人，其中农业人口6.3万人。

以乡(镇)村(组)为单位，依据森林资源档案和人工林确权等实测资料对林地面积、林木蓄积、立地条件等资源状况和森林经营状况、林木林地流转情况进行详细调查，摸清林改前集体林经营现状。具体数据见表1。

表1全市林改前集体林经营现状hm2

Tab.1 Operation status of the collective forest before forest right reform

乡(镇)林地面积自留山已流转谁造谁有退耕还林村集体经营乡办林场经营春 化23 119.09 385.39128.0910 539.523 066.0哈达门16 014.92 850.39518.877.608 535.744 111.0英 安9 999.03 737.80788.274 228.931 244.0密 江8 154.21 507.7045.514 306.992 294.0杨 泡10 335.44 778.08174.322 396.003 003.0马川子3 679.63679.6板 石4 786.51 941.10304.452 540.95敬 信6 612.23 008.4064.603.102 488.601 047.5三家子3 017.0561.7046.7020.30176.302 212.0合作区1 278.1222.0021.601 034.50合 计86 995.93679.6027 992.562 092.4131.0036 247.5316 977.5

对林地面积、林木蓄积、立地条件等资源状况和森林经营状况、林木林地流转情况进行详细调查的过程中，发现林改前集体林经营存在以下几方面问题。

(1)对集体林权制度改革的意义认识不充分。确立农民的经营主体地位，把集体林地经营权与林木所有权真正落实到农户，有利于充分利用林业产业广阔的就业空间，促进农民就业增收。获得林业这一重要的生产资料，能激发农民发展林业生产经营、造林育林的积极性，调动爱林护林的自觉性，提升森林数量和质量。

(2)林业产权的有效监督不够。农民对集体林地所有权人的认识不明确，监督不够，易导致其林权受到村集体经济组织管理者的侵占。对于基层集体经济组织，不能有效监督，很可能由于没有被明确的赋予林地所有权而时常受到上级政府部门的侵害。

(3)集体林流转过程不规范。林权转让过程非常复杂，不仅涉及到森林资源的资产评估，而且还涉及林权贷款等后续问题。评估随意性大，导致价值的估量不精确，活立木的流转不规范时有发生。林权流转平台建设有待完善，使农民在林木所有权和林地使用权的流转过程中有法可依。

(4)林权制度改革的社会服务措施不配套。构建与林权制度改革相配套的社会化服务体系有利于巩固改革成果。在调查中发现，与林权制度改革配套措施如林产品流通、技术服务、资产评估、自然风险防范等社会化服务相对滞后甚至有缺失，这将制约林业的社会化的发展。

(5)林业产业的经营机制不灵活。目前珲春市林业产业已有一定规模的发展，但林业发展的产业化程度不够。林业企业经营管理粗放，专业化水平相对较低。对于深加工产品的开发不够，缺乏具有竞争力的龙头品牌。商品林和公益林等的经营策略尚不够完善，企业和农户结合、合作组织和农户结合、市场主导和农户结合的产业化经营方式有待进一步发展。

(6)利益分配有待均衡。普通农民缺乏大量资金，易导致出现林权兼并现象，而垄断经营将导致造林积极性下降。虽然股份经营对产权私有化与林业规模经营之间矛盾的化解起到一定作用，但普通农户从林业股份合作式的经营中所得收入在家庭总收入中所占比重小。

2.2 改革内容

在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到集体经济组织的农户或其他经营主体。

2.2.1 集体统一经营的林地/林木改革

对目前由集体统一经营的林地林木，采取以下经营方式：

(1)家庭承包经营。对于资源条件及经营条件允许的，在集体经济组织的成员内部平均分配林地林木。可采取自由组合联户承包经营或划片承包经营。林地承包期50年，林木归户或联户所有。

(2)股份合作经营。对集体统一经营的、集体经济组织成员比较满意的山林和农民要求继续实行集体经营的山林，以“分股不分山，分利不分林”的形式，将现有的林地、林木折股均等分配。制定相关章程，落实经营主体，实行股份合作经营，财务单独核算，收益按股分配。

(3)有偿转让经营。对于不便实行家庭承包经营的山林，可评估作价，以公开招标、竞价拍卖等方式，按照先组内、后村内、再村外的顺序，转让给集体经济组织的内部成员或其它社会经营主体。为发展集体的公益事业，允许留出本村林地面积的10%作为集体所有，留用部分要落实承包的责任。

对集体统一经营的公益林划分时，应以管护需要为前提，划分单元尽量不要太小。原则上采取联户经营的方式。在保持公益林性质不变的前提下，确权到户，补偿到户。

2.2.2 对已流转的集体林及自留山责任山改革

对已流转的集体林及自留山责任山，根据实际情况妥善区别对待：

(1)尊重历史、依法依规、妥善处理。凡程序合法、合同规范的要予以维护；对实际已流转但没有到林业局登记造册、条款不全或程序不规范或者大多数村民对部分条款有异议的应完善合同或签订补充协议；对于不符合法律规定的或严重损害了大多数村民利益的，应通过法律程序予以纠正或终止合同。

(2)发生多次流转的，以最后一次流转合同约定事项确权登记，核发(换)林权证。

(3)保持政策的稳定性和连续性。已划给农民的自留山或责任山，农民持有山林证，现地清楚，合法经营的，稳定其林权，收回旧证换发新证；农民只持有山林证，在现地没有划界或界线不清楚的，由林业主管部门到现地实测，重新确权发证；已划给农民的自留山或责任山，一直没有经营造林的，由村集体研究决定是否收回重新发包；在承包期内又转包给他人且经营造林的，在此次林改中对已成为事实的流转，按现林主发证；1984年分山林地承包期为50年的，在本次林改中，维持原合同不变。

2.3 改革成果调查

本次全市集体林林权改革确权在全市9个乡镇及一个合作区进行，涉及林地总面积87 892.45 hm2，其中集体林林权新改制面积达到21 591.39 hm2。新改制集体林的确权情况在表2中具体描述。

表2 珲春市新改制集体林确权情况

全市集体林新改制面积21 591.39 hm2，采取股份合作经营面积12 120.43 hm2，占新改制面积的56.1%，多集中在资源林相较差、可分面积少或劳动力不足的地区，如英安镇、哈达门乡、板石镇、敬信镇等。

这次林权改革涉及区域广、参改地区农户多、林业经营现状较为复杂，改革推进较为困难。本次改革面积约占市属范围总体林地面积的25%，对珲春市来说是一次大胆的尝试，受益村庄93个，受益7197户，受益人数多达21 167人。这对提高林区农户收入，提高当地居民生活水平，促进农村社会的稳定和谐具有重要的意义。

此外，在林权制度改革进程中，对已改制集体林部分进行了重新确认和完善。经调查，由表3知，确认自留山和责任山面积1 055.72 hm2，全部分布在马川子乡；确认谁造谁有面积2 277.58 hm2，分布在9个乡镇和1个合作区；规范和完善已流转面积41 947.1 hm2，因纠纷暂不能林改面积3 302 hm2。另据统计，林改后，仍保持集体经营的面积20 870.35 hm2，占全市林业用地总面积的23.8%，符合林改政策要求。

表3 珲春市已改制集体林确认情况表

2.4 珲春市林权制度改革前后的综合分析

表4中，通过2005年至2012年的森林资源面积、蓄积量以及农民收入的调查，从资源生态保护和农民收入水平等两个方面分析林改前后产生的变化。

表4 森林资源面积、蓄积量和农民收入调查表

注：数据来源：2005-2012年珲春市森林资源档案统计年报

3 结束语

此次林权制度改革从林地产权制度入手，以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容，通过明晰产权、放活经营权、落实处置权，确保收益权等一系列措施，旨在实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的集体所有林经营管理的新机制。经过近三年时间的不懈努力，基本完成了林改承包到户工作，并通过实践探索出一系列适合珲春集体林发展的新举措，使集体林林权得以明晰确认，落实了林业经营主体；林农权益得到保障，提高了林农经营林地的积极性。普遍提高林农家庭经济收入，林区农村社会更加和谐，使集体林价值在国家建设和人民生活两大木材需求方面的重要作用得以发挥。

【参 考 文 献】

[1]国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室，国家林业局农村林业改革发展司.中国集体林权制度改革实践百例[M].北京：中国林业出版社，2009.

[2]王宝成.最新全国集体林权制度改革政策及相关制度措施贯彻实施手册[M].北京：北京林业大学出版社，2008.

[3]中国林业科学研究院.最新商品林采伐限额结转管理办法实施与深化集体林权制度配套改革指导全书[M].北京：中国林业出版社，2012.

[4]李 周.林权改革的评价与思考[J].绿色中国.2010(9)：9-13.

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[6]赵 珊，文 冰，肖 辉.我国集体林权制度改革研究进展[J].中国林业经济.2012(3)：28-31.

[7]陈世清.南方集体林区森林资源产权变动管理对策研究[J].绿色中国.2005(3)：22-26.

[8]中国林业科学研究院.最新商品林采伐限额结转管理办法实施与深化集体林权制度配套改革指导全书[M].北京：中国林业出版社，2012.

[9]张 颖，杨桂红，陆 霁.开展林权制度改革政策环境影响评价促进林业绿色发展[J].环境与可持续发展.2012(2)：5-10.

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