第二代保险偿付能力监管体系建设初探

李媛媛

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州311300）

1 我国保险偿付能力监管体系存在的问题

我国保险偿付能力监管始于1995年的《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）。保监会于1998年成立后，高度重视偿付能力监管，并不断推动相关工作。①《中华人民共和国外资保险公司管理条例》第8 条“申请设立外资保险公司的外国保险公司，应当具备下列条件：（五）符合所在国家或者地区偿付能力标准”；第9条“设立外资保险公司，申请人应当向中国保监会提出书面申请，并提交下列资料：外国申请人所在国家或者地区有关主管当局核发的营业执照（副本）、对其符合偿付能力标准的证明及对其申请的意见书”。2003年之后，我国偿付能力监管进入全面建设阶段，到2007年底，基本搭建起具有中国特色的第一代偿付能力监管制度体系。②《中华人民共和国外资保险公司管理条例实施细则》第13条规定：“《条例》第九条第二项所称外国申请人所在国家或者地区有关主管当局对其符合偿付能力标准的证明，应当包括下列内容之一：（一）在有关主管当局出具证明之日的上一个会计年度，该申请人的偿付能力符合该国家或者地区的监管要求；（二）在有关主管当局出具证明之日的上一个会计年度中，该申请人没有不符合该国家或者地区偿付能力标准的记录。”第28条第三款：“合资保险公司、独资保险公司注册资本达到人民币5亿元，在偿付能力充足的情况下，设立分公司不需要增加注册资本。”第29条：“外资保险公司申请设立分支机构，应当具备下列条件：（一）上一年度偿付能力充足，提交申请前连续2个季度偿付能力均为充足；”第30条：“设立分支机构，应当由外资保险公司向中国保监会提出申请，并提交下列材料一式三份；（二）申请前连续2个季度的偿付能力报告和上一年度经审计的偿付能力报告。”自2008年9月1日起，中国保险监督管理委员会修订后的《保险公司偿付能力管理规定》正式实施；2008年9月11日《保险保障基金管理办法》开始实施，2009年9月25日《保险公司管理规定》实施。我国第一代保险偿付能力监管制度体系，在保险业发展过程中意义重大，弥补了我国市场不成熟、市场机制不完善的缺陷，使偿付能力不足的保险公司确实有所减少，但大多都是通过增加资本这种治标不治本的方式来解决其偿付能力不足的问题，但只有当保险公司内控管理能力大幅改善，业务结构合理进行调整，监管部门完善保险法律规范体系，建立健全保险监管指标体系和风险警报系统，保险业偿付能力不足的问题才能获得根本改变，企业的经营风险才能不断降低，才能促进保险业正常健康发展。［1］尤其是随着我国保险业的不断发展，保险市场的逐渐成熟，保险基金投资渠道的拓宽，混业经营的出现及保险创新需求的增强，第一代偿付能力监管制度逐渐显现出不足甚至是桎梏，这也是2012年3月29日《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》中涉及的主要问题，具体表现为以下几个方面。

1.1 过程干预不够

现有偿付能力报告体系，涉及定性行为监管和信息披露监管，但仍是基于资产负债表和损益表等财务数据的实际资本来计算和进行最低资本评估，而偿付能力充足率的高低才是衡量保险公司偿付能力是否达标的最主要标准。因此从某种程度上讲，现有的监管体系更多体现为对保险公司经营结果的报告和管理，而过程干预远远不够［2］，对保险公司治理和内部风险控制等偿付能力的影响没有加以考察。

1.2 对偿付能力充足率的区分度不够

在现行的偿付能力监管体系中，保监会对保险公司偿付能力的监管要求采取统一模式，即采用相对简化、粗糙的方法和比例，一律认为偿付能力充足率（实际资本／最低资本）低于100%的为不足类公司，但实际上不同险种面临的风险结构是不同的。

1.3 风险评估不全面

《保险公司偿付能力管理规定》及相关编报规则仅将保险公司承保风险列为重点监管内容，尤其是最低资本的计算，而对保险公司面临的投资风险、信用风险、资产负债匹配风险等监管不足，即没有对保险公司面临的风险进行全面评估。

1.4 对金融保险集团分支机构的监管不科学

目前的偿付能力监管体系，主要是对作为独立法人机构的保险公司进行监管，而并不直接涉及分支机构，但实际上对各分支机构的风险管控在一定范围内也有重要意义。金融业的监管，对银行业是以巴塞尔协议为标版，对保险业则是以偿付能力监管体系为核心。同一金融保险集团通过下设不同的子公司，分别经营银行、保险、证券、信托等相关金融产业的情况较为普遍，由于银行、保险、证券等分属不同的监管机构，其资本监管体系的具体要求也不尽相同，容易出现对于相似的交易或风险却采用不同的监管标准的情况。一方面导致监管成本分配不公平，另一方面也容易造成监管套利和逆向选择，不利于加强对金融业的整体风险管控。因此，加强金融保险集团的资本充足率监管已经成为刻不容缓的现实需求。

1.5 规定不协调、空白和不符合国情

我国现行的偿付能力监管体系中存在不协调的情况，2008年6月保监会颁布的保险公司偿付能力管理规定中第七条规定：“保险公司的最低资本，是指保险公司为应对资产风险、承保风险等风险对偿付能力的不利影响，依据中国保监会的规定而应当具有的资本数额。”从中可以看出保险公司的最低资本是基于风险的。2008年10月保监会发布了中国保险监督管理委员会关于实施《保险公司偿付能力管理规定》有关事项的通知，其对于最低资本的规定仍然借用了欧盟的规定，对最低资本的要求只考虑保费或赔款，即承保风险没有考虑保险公司面临的资产风险等其他风险。空白的有，对保险公司的市场退出机制规定不明确。不符合国情的有，目前我国偿付能力额度计算方法的关键指标中保费系数、赔款系数和拐点都直接采用欧盟的指标，但这些指标并不适合我国的实际情况。根据过去几年国内一些保险公司的赔付情况，计算得出适合我国的保 费 系 数 为40%，赔 款 系 数 为54.16%。［3］27同 样的，美国的风险资本制度（RBC）在中国和日本的实施效果都不是很好，日本实施美国的风险资本制度（RBC）到2002年国内有5 家以上保险公司破产，但他们的RBC 都是符合要求的，我国在金融危机后出现偿付能力问题的保险公司数量增加，但其中很多企业并没有预警。

2 对保险偿付能力监管体系的分析

2.1 对保险偿付能力监管体系的理论分析

保险监管的理论主要有公众利益理论、捕获理论和监管经济理论。公众利益理论是源于市场失灵而产生的社会利益理论，在公众利益理论中，公众利益处于主导地位，相应的监管是“市场行为监管”，主要针对于保险公司的违法行为，而对于保险公司违法行为之外的经营风险、赔付能力不足等各种可能损害投保方利益的行为则无能为力、放任自流。当发现公众利益理论不足以解决保险监管中这些问题时，与之相对应的私人利益理论应运而生，其中最著名的就是捕获理论。在捕获理论中被监管者处于主导地位，相应的监管是“公司治理结构监管”。监管经济理论则是在两者的基础上产生的，其将监管作为一种产品，遵循产品的供求规律，其相应的监管是“偿付能力监管”。这些监管理论和监管实践不是呈严格的线性发展状态，而是一种犬牙交错的状态。直到2008年爆发全球金融危机，才暴露了以上理论和实践的不足。本次金融危机主要产生于流动性问题，而顺周期效应急剧加速了系统风险的全面爆发，任何理论都是承继性的，不可能横空出世，正是在前人理论和实践的基础上，顺周期理论推动了以“三支柱”为核心的第二代偿付能力监管体系的构建。以“三支柱”为核心的第二代偿付能力监管体系以其重视风险的全面管理、重视结果更重视过程监管、能够适应现代混业经营的监管需求、能够与银行业及证券业的监管形成适当互动和对话等优势，迅速成为国际保险业监管的发展趋势。

从保险监管模式上看，进入20世纪90年代以来，金融混业日渐深入，推动了西方保险监管模式的变革。主要有：从分业监管向混业监管的转变；从市场行为监管向偿付能力监管的转变；从机构监管向功能监管的转变；从严格监管向松散监管的转变。［4］以国际保险业监管发展演进的历史为视角，市场行为的监管属于初级监管模式，而偿付能力监管作为一种相对宽松的监管模式，随着保险市场的不断发展和成熟以及法律的日益健全逐渐得到认同和采纳。［5］有些学者认为采用偿付能力监管的国家就一定是松散监管，这种认识是错误的，从实践看采用偿付能力监管的国家也有严格监管模式的，典型的如美国，这与对严格监管、松散监管及偿付能力监管的理解不同有直接关系。从保险与其他金融行业相比看，保险业都是严格监管，这是由保险业的特点决定的，而仅就保险业来说，市场行为监管一定是严格监管，偿付能力监管却既有松散监管也有严格监管模式。无论怎样，有一点共识就是现代国家无论是严格监管还是松散监管，都把监管重心放在了偿付能力监管上。本人认为，把重点放在偿付能力监管上和放在偿付能力监管体系上是两个概念，我国第一代偿付能力监管也把重心放在偿付能力监管上，但其并不是真正的偿付能力监管体系，而第二代偿付能力监管才是真正的偿付能力监管体系。真正的偿付能力监管体系，首先是一个系统化策略；其次是以风险为核心的系统化策略；再次是一个和其他金融业能够统一资本管理的系统化策略；最后是能够适应混业经营的系统化策略。对于我国来说，适时采纳松散监管理念，放松对产品和费率的监管，构建新一代偿付能力监管体系可以使我国抓住国际改革的机遇促进保险行业发展，增进保险企业实力，为保险行业下一个五年规划打下坚实基础。

2.2 对保险偿付能力监管体系的比较分析

2.2.1 美国、欧盟和国际保险监督官协会的保险偿付能力监管体系

美国于1994年提出了以风险资本为基础的偿付能力监管要求，并制定了一套量化监管指标等。美国在州监管的基础上设置联邦保险局，统筹协调跨州的保险监管问题，发现并纠正州立法对外资保险公司的不公待遇。［6］以此为鉴，保监会可在全局部署的基础上，以效能监察的形式间接引导、调节、激励派出机构履行相关工作。［7］国际金融危机爆发之后，保险监管制度改革的呼声一浪高过一浪。2008年6月，NAIC对各州保险监管体制展开全面审查，随后开展了“偿付能力现代化工程（SMI）”，对偿付能力制度进行改革。SMI的内容主要集中在5个方面，即资本要求、公司治理和风险管理、集团监管、法定会计和财务报告以及再保险。偿付能力现代化的目标，一方面是为了使美国监管制度与国际审慎监管标准相适应，另一方面也是为了避免联邦政府插手保险监管。［8］

欧盟偿付能力监管制度从发展之初就呈现出的“大一统”特点是欧盟一体化进程的必然要求。欧盟偿付能力制度的演变可以划分为4个阶段。第一阶段是初创时期（1964年～1988年），主要由再保险指令和第一代保险指令组成，提出了寿险和非寿险的偿付能力监管标准，主要根据保费或者赔款的特定比例，设定最低保证金和法定偿付能力额度，其主要框架和基本标准沿用至今。第二阶段是发展时期（1988年～2002年），主要由第二代和第三代保险指令组成，欧盟取消了对产品和费率的管控，代之以偿付能力监管。第三阶段是偿付能力Ⅰ时期（2002年至今），主要是由第四代保险指令组成，修改和完善了第一代寿险和非寿险偿付能力监管标准，推橱统一的偿付能力监管标准，即“偿付能力Ⅰ（SolvencyⅠ）”，于2004年正式生效。第四阶段是偿付能力Ⅱ时期（预计2014年正式实施），欧盟借鉴巴塞尔资本协议Ⅲ的有关经验，克服偿付能力Ⅰ的不足，旨在建立以“三支柱”为核心，基于原则导向的涵盖所有风险的动态偿付能力监管制度。偿付能力Ⅱ的建设主要分为两个阶段：第一阶段套论新偿付能力制度的总体设计，第二阶段阐述新偿付能力制度的详细设计情况。第一阶断工作已于2003年完成，但第二阶段工作进展较为缓慢，预期实施时间待定，最新预计偿付能力Ⅱ在2014年正式实施，目前正在进行第5次量化影响分析（QIS 5）。［8］

金融危机之后，国际金融改革持续快速推进，国际保险监管也正在进行一场重大变革，旨在强化全面风险管理要求，并推进各国保险监管规则的一致性。除提到的发达国家的经验以美国和欧盟最具影响力外，国际保险监督官协会（IAIS ）也于2011年10月出台了新的26项核心监管原则，未来将作为G20金融稳定评估（FSAP）对各国保险监管评估的依据，同时IAIS正在制定全球统一的保险集团监管共同框架，并将偿付能力监管作为核心内容之一。虽然IAIS致力于建立全球统一的监管模式，但欧美之间的分歧和博弈将长期存在，全球统一的偿付能力监管模式短期内难以形成。

2.2.2 有选择的借鉴美国和欧盟两种最有影响力的偿付能力监管制度

从本质上讲，美国的偿付能力体系是一套财务指标监管系统，其主要服务对象是保险监管机构，该系统关注重点是保险公司整体财务指标的健康，而RBC（即偿付能力标准计算）只是组成部分之一。欧盟的偿付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）在为监管部门提供监管的同时，也为保险机构提供了一套全面风险管理框架，表现出了更大的灵活性和实用性。美国侧重于规则导向，欧盟侧重于原则导向。SolvencyⅡ考虑到银行业与保险业同为金融机构，所面临的风险类似，其监管方式也具有一定的内在一致性，特别是近年来金融综合经营日益深化，金融风险跨行业、跨地域传递日趋明显，故建立一个与《巴塞尔资本协议Ⅱ》及《巴塞尔资本协议III》相协调、相适应、更加科学完善的国际保险监管新框架，可全面推进银行业监管和保险业监管协调统一。SolvencyⅡ在全球保险业监管中首次采用与银行业监管趋同的“三支柱”监管框架，实现了监管理念、标准、方法和手段等多方面趋同，不仅能够促使各专业金融监管机构在同一监管平台上对话、交流和沟通，而且能够将银行、保险和证券等不同领域的金融风险统一到同一个监管框架下予以监测考量，成为国际保险监管改革的典范。SolvencyⅡ代表了国际保险监管的改革方向；体现了国际保险监管的先进水平；满足了国际保险集团监管的内在需求。Daniela Laas和Caroline Siegel［9］也指出巴塞尔协议与偿付能力Ⅱ在后危机时代的资本标准下的监管充分性和一致性。美国也讨论借鉴Solvency Ⅱ［10］，虽不是全盘接受但也显示了Solvency Ⅱ的先进性。国际保险监督官协会IAIS则分别对保险监管和偿付能力监管提出了两个“三支柱”。保险监管的“三支柱”包括财务要求、公司治理和市场行为；偿付能力监管的“三支柱”包括资本定量要求、与偿付能力相关的公司治理要求、与偿付能力相关的市场行为要求。实质内容与巴塞尔协议和欧盟偿付能力II基本相同。

因此，我们在构建保险公司第二代偿付能力监管体系时应前瞻性的借鉴Solvency Ⅱ的框架，并吸收美国偿付能力监管体系的合理部分，既有一定的开放性可以随着发展容纳更新，又立足现实注重制度的衔接和适用性。还应意识到美国、欧盟的偿付能力体系也各有不足，逐一分析这些不足并对我国具体情况统筹考虑做以安排。另外，美国和欧盟都不是统一市场监管，两种模式对于不同监管主权的考虑和技术规则，我们可以在构建新的偿付能力监管体系时予以剔除。最后，美国和欧盟都是在成熟市场和大量数据积累的情况下构建的偿付能力监管体系，我国却是在新兴市场条件下构建，因此应该注重不要盲目追求“国际先进”，而以新一代偿付能力监管体系的构建来促进保险公司的内部管理和风险防范能力，并以此促进整个保险市场机制的完善，既守住风险最底线，又要避免保险公司负担过重，力求提高我国保险业的行业实力和国际竞争力，以此实现保险业发展的良性循环。

3 第二代保险偿付能力监管体系的建设

在加入世界贸易组织后，无论从世贸对中国市场经济的要求来看，还是从中国保险行业第一代偿付能力监管不足的实际情况来看，我国保险监管都应向逐步市场化与开放化的方向发展，逐步与世界接轨。在这一背景下，保监会提出构建第二代保险偿付能力监管体系，并于2012年3月29日发布了《中国第二代偿付能力监管制度体系建设规划》，自此新一代偿付能力监管体系建设工作全面展开。

3.1 合理设计第二代偿付能力监管体系中的风险识别类型

各国各地区要求保险公司识别的风险［11］，如表1 所示。

表1 各国各地区要求保险公司识别的风险

我国目前的偿付能力体系主要考察的是承保风险，但从表1 来看，承保风险、市场风险是各国都认可的风险类型，资产负债管理风险、信用风险、运营风险是大多数国家地区认可的风险。本人认为还应该纳入顺周期风险、系统重要性机构风险，及如何减轻偿付能力监管中的顺周期效应，及如何对系统重要性机构进行资本监管，已经成为各国偿付能力监管的重要内容。［12］另外，对于小微保险公司的风险应做科学合理的考察和识别，必要时可作出例外规定。而关于巨灾风险是否被纳入的问题，是一个难点。目前我国保险多把巨灾算作除外责任，少数人身保险把自然灾害作为附加险种，而对于暴乱及核爆炸（核辐射）等情况仍然是除外责任，由于巨灾保险法律制度的建设仍处于探讨阶段，所以是否将巨灾风险纳入新一代偿付能力监管体系有赖于法律制度的配合和协调。虽然目前巨灾保险仍然缺位，但对于第二代偿付能力体系的建设，却是不可回避的问题。国际上对此具有分开监管和统一监管两种模式，本人认为，巨灾保险属于政策性保险，包括农业保险（虽然我国《农业保险条例》对其定位不清，但不可否认其政策性保险的性质）都应该单独监管，这也是大多数国家的选择。

3.2 确立“三支柱”监管框架，实现偿付能力监管体系结果与过程的统一

首先从只注重结果到结果与过程并重，在很大程度上是中国保险业目前所处发展阶段的必然选择。中国保险业面临各类风险，但从当前的实际情况看，操作风险，尤其是各种违规舞弊行为，是保险业予以重点管控的领域。在操作风险尚不能有效纳入第一支柱定量资本监管的情况下，将其纳入定性行为监管和信息披露监管，既是对操作风险进行有效管控的解决之道，也是必由之路。因此，偿付能力监管体系结果与过程的统一，尤其是加大对操作风险等不可量化风险的过程管理，实际上是实现偿付能力监管与保险公司内控合规管理整合并统一到偿付能力的监管体系之中，从而避免内控合规管理与偿付能力监管“两张皮”，避免全面风险管理与偿付能力监管“两张皮”。［2］在新一代偿付能力监管体系中，第一支柱的定量资本评估应采用更为科学的计量模型和计量方法，尤其是最低资本的计量模型。各国的偿付能力体系建设都是从风险识别和分类开始的，然后进行资本量的评估，主要有美国RBC模式、加拿大模式、百慕大模式、澳大利亚模式、英国模式、瑞士模式和欧盟模式。［11］在选择计量模型时，应树立适合才最好的观念，而不刻意为了追求国际标准而超越国情。另外，按照《保险法》要求，保险公司自留保费不得超过其实有资本金加公积金总和的四倍，在构建新一代偿付能力体系中应注意与此协同，避免出现矛盾。

其次，新一代偿付能力监管体系正式引入第二支柱和第三支柱的概念，管理不能通过量化评估纳入第一支柱的各类风险，并与第一支柱的量化指标监管相得益彰。上海财经大学谢志刚教授提出：“‘三支柱’只是对监管要求及措施的一种分类和表达形式，并非实质，不能用它来区分我国‘第二代’和‘第一代’监管制度体系，事实上，我国保险业过去多年以来所制定和颁布的一系列监管规章制度，也都可以按三条支柱来分类，比如关于准备金评估的各项‘精算规定’属于第一支柱的内容，而‘保险公司风险管理指引’，‘内部控制规范’等规定则属于第二支柱的内容，也有不少与信息披露有关的规定，照此理解，我国‘第一代’偿付能力监管制度体系也符合‘三支柱’框架。”［13］本人并不同意这种观点，第二支柱包括监管分析和检查、保险公司内部风险管理要求、偿付能力综合评价和监管措施及第二支柱追加资本要求等4部分内容。把我国过去的监管规定牵强附会的塞到“三支柱”中不能让人信服，而且以往的规定并不能与巴塞尔协议相融，故推出以“三支柱”为核心的新偿付能力监管体系的目的除了提高保险监管外，还有就是统一银行、保险、证券业的资本管理，适应混业经营。

最后，新一代偿付能力监管体系应进一步完善信息公开披露，建立市场约束机制。但在我国，保险监管存在浓重的中国特色，并非如西方一样是先有市场而后有监管，而是有了保险就有了监管行为。因此我国市场约束机制的建立会以自上而下牵头指导的形式展开。

3.3 加强对综合金融保险集团资本充足率的监管

20世纪80年代以来，保险业开始走集团化发展道路，各国保险监管机构面临集团偿付能力监管的新问题。尤其是美国次贷危机以来，很多知名国际保险集团纷纷出现偿付能力不足甚至破产的情形，美国国际集团（AIG）出现财务危机，暴露出金融集团监管存在巨大隐患，使保险集团偿付能力监管的改革成为世界瞩目的焦点。

2011年10月IAIS正式发布了新修订的核心原则，即《保险监管核心原则、标准、指南和评估方法》（ICPS（2011）），在其每一部分后面几乎都有“关于保险集团和集团旗下保险法人的附加指南”或是“保险集团及成员公司监管指南”。［14］各欧盟成员国也针对“三支柱”监管模型开始对保险集团偿付能力监管进行了深入思考与总结。其中最为典型的是英国 金 融 服 务 管 理 局（Finance Service Administration，FSA）于2006年11月公布的SII体系下保险集 团 监 管 的 讨 论 稿（Supervising insurance groups under SolvencyⅡ），以及2008年4月公布的关于在SII体系下加强集团监管的讨论稿（Enhancing group supervision under Solvency II）。这两篇讨论稿详细阐述了以英国为代表的欧盟保险集团偿付能力监管理念和欧盟保险集团监管框架体系。［15］美国保险监督官协会成立了集团偿付能力问题工作组，专门研究如何加强对保险集团的偿付能力监管。

我国在构建新一代偿付能力监管体系的过程中，要加强不同监管部门之间的沟通和协同，在银行、保险和证券业之间统一资本监管，避免监管套利，加强保险集团整体风险管控。结合我国实际情况，保险公司一般分为总公司与省级、市级、县级分公司，是把整体监管目标分解为各级目标，还是由保险公司内控机制实现整体目标的问题，实为规则监管和原则监管之争。本人认为应为后一种。我国保险公司各级情况差别大，应发挥原则监管优势，以偿付能力监管体系的构建为契机和“杠杆”来加强我国保险公司的内部管理，促进保险公司经营管理模式转型，促进微观市场行为规范。另外，不能定量监管的应强化定性监管；市场监督机制是我国的薄弱环节，这源于我国监管权的配置问题。

3.4 第二代偿付能力监管体系应改革不符合国情及不协调的规定，并注意弥补空白

我国现行偿付能力监管体系，即第一代偿付能力监管体系，同时借鉴了欧盟和美国，在最低资本方面直接沿用了欧盟20世纪70年代制定的偿付能力标准，在实际资本方面则主要采用了美国RBC的方式。在两种制度的衔接及与国情适应方面存在很多问题，构建新一代偿付能力监管体系过程中应注意以上问题。同时，在新一代偿付能力监管体系的构建中还应注重监管的成本效益分析，力求适合我国的实际情况。

另外，对于问题保险企业退出的规定不明确一直是我国的薄弱之处，现行法涉及问题保险企业的主要有：2009年《保险法》第135条赋予保监会对问题保险公司监管的规章制定权；第139条明确了对偿付能力不足的保险公司，国务院保险监督管理机构应当将其列为重点监管对象，并可以根据具体情况采取的措施；第154 条保险公司在整顿、接管、撤销清算期间，或者出现重大风险时，国务院保险监督管理机构可以对该公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取的措施；《企业破产法》第134条规定：商业银行、证券公司、保险公司等金融机构出现本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。《保险公司管理规定》也有列为重点监管规定，《保险公司偿付能力管理规定》也规定了对偿付能力不足的保险公司的的监管措施。但问题是定保险企业的退出机制规定不明确，配套措施不完善一直是一个大问题。在构建第二代偿付能力监管体系过程中，应把问题保险企业的退出机制整合在其中，通盘考虑、全面设计，否则新一代偿付能力监管体系还将是不完整的。

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