历史语境中的退休政策调整：概念谱系、层叠问题与改革方略

张士斌

(贵州财经大学 会计学院，贵州 贵阳 550025)

随着我国人口老龄化压力不断增强，退休政策调整成为不同领域学者共同关注的热点问题。多领域、多学科探究固然有利于我们从多视角、多层面理解退休政策的现状、问题及应对策略，但当我们将视野聚焦到上述问题时，发现不仅部分学者对退休政策及其调整一知半解，一些报刊杂志也时而断章取义，甚至将退休政策调整粗暴简化为提高退休年龄(至多涉及增减退休金)。这既忽视了中国退休政策调整的复杂性，又缺乏对国外退休政策实践的深刻借鉴，以至于出现了将延迟退休年龄这个国际普遍采用的养老金改革工具片面化的迹象。

这种状况折射出中国目前尚未建立退休政策调整的统一研究基准(benchmark)和共同研究语言，进而严重削弱了学术研究的严谨性和准确性。有鉴于此，论文通过概念界定、历史回溯、现状分析与国际比较，对中国退休政策的概念谱系、历史背景、基本内涵和特征问题展开了基础性研究，并进而对中国退休政策调整的功能定位、基本方向、政策工具和具体路径等给出相对系统的阐释。

一、退休与退休政策：概念诠释

虽然退休政策蕴含了人口、经济、社会、政治等多方面内容，牵涉面广，但它是由一些基本要素组合而成的。有关退休的核心概念就属于退休政策的基本元素，厘清这些概念不仅对我们展开学术研究有举足轻重的意义，而且对社会选择和政策制定有着极其重要的作用。从内涵看，“退休”和“退休年龄”绝非表面看上去的那样简单，基于不同研究视角，“退休”和“退休年龄”有着相互联系又明显不同的含义，构成了一个内容丰富的概念谱系。

(一)“退休”概念的中外不同理解

我国《辞海》将退休定义为“职工达到规定年龄或因病残并具备一定条件而离开工作岗位养老；在我国，退休人员的生活受到国家和社会的保障，每月按规定标准领取退休金，直到本人去世为止”。《现代汉语词典》则将退休解释为“职工因年老或因公残废而离开工作岗位，按期领取生活费用”。上述两种理解有细微差别，但都包括两层含义，一是职工因某种原因离开工作岗位，二是定期领取退休金，“退休”是离开工作岗位与领取养老金的结合。

西方社会对“退休”的理解与认识与中国人不同。《美国传统词典》将退休解释为“劳动者(完全)退出岗位和工作场所，停止工作”，《简明牛津词典》认为退休是“离开岗位、停止工作，特别是因为达到特定的年龄而停止工作”，《韦氏词典》则认为退休是“劳动者结束工作和积极职业生涯的行为”。由此看来，发达国家普遍认为“退休”只是离开工作岗位的劳动力市场行为，与是否领取养老金没有必然联系。

从渊源来看，现代意义上的退休是工业化的结果，而非养老金制度的创造物。自给自足的生产特质，日出而作、日落而息的劳动特点以及生产力的限制决定农业社会不存在大规模“退休”现象*实际上，中国古代也有退休制度，存在“致仕”一说，其始建于春秋战国时期，形成于汉朝，发展于唐朝，宋以后逐渐完善。但古代退休制度覆盖范围很窄，仅限于朝廷官员，制度相对简单，与现代社会的大规模退休制度差别很大。参见：谢宪.中国古代退休制度[J].领导文萃，2009(1):98-102；靳友成.我国历史上的告老还乡制度[J].中国人大，2009(8)：50。。工业革命催生自由竞争的市场经济，工业发展需要劳动力新陈代谢，进而高龄劳动者退出劳动力市场演变为社会普遍现象。[1]但在广泛实施社会养老保障制度之前，西方社会遭工业淘汰(退休)的高龄劳动者仍然主要依靠个人和家庭养老，未能领取养老金，这表明老年人退出劳动力市场的现象要明显早生于领取养老金的现象。因而，“劳动者因年老不再工作，永久退出劳动力市场”是“退休”的原本含义。

制度化退休将劳动经济学中的“退休”(退出劳动力市场)和养老保障学中的“退休”(领取养老金)直接联系起来，这也构成中国人所理解的退休概念。19世纪后期，高龄劳动者退休时普遍缺乏养老资源，给经济发展和社会稳定带来巨大隐患，在生产扩张、财富增长的背景下，创立强制性社会保险体系保障劳动者的老年生活，成为西方社会的普遍选择。特别是20世纪50年代以后，发达国家社会保障制度覆盖范围逐步扩大，劳动者退休时领取养老金成为常见现象，退出劳动力市场和领取退休金便紧密地关联起来。

中国人对退休的独特理解与特有的经济结构和就业模式息息相关。新中国创立了城乡分割的二元经济结构，城镇劳动者实现充分就业，并被社会保险体系全面覆盖，劳动者达到一定年龄或因病、因伤离开工作岗位时总能定期领取生活费，因而，离开工作岗位就意味着开始领取养老金(或病残津贴)，两者实际上是一致的。但随着中国经济体制改革与劳动就业模式转变，许多城镇劳动者在退出劳动力市场(离开工作岗位)时未能领取退休金，另一些劳动者在领取养老金的同时并未真正退出劳动力市场*中国城镇老年人大致可以分为四种情况：第一种是离开工作岗位，完全退出了劳动力市场，并领取养老金；第二种是完全退出劳动力市场，却没有养老金领取资格；第三种已经领取养老金，但仍然从事有报酬的工作，并未真正退出劳动力市场；第四种是没有养老金领取资格，仍然在劳动力市场工作。。因而，厘清两种视角的“退休”概念对我们展开学术研究和进行政策设计都越来越有必要。

图1 退休概念谱及中外的不同理解

(二)不同视角下的退休年龄

如果将退休理解为完全离开劳动力市场，退休年龄可以分为法定退休年龄、强制退休年龄、期望退休年龄和实际退休年龄。法定退休年龄是劳动或雇佣法律规定的劳动者退休年龄，由于各国普遍明令禁止各种形式的年龄雇佣歧视[2]，因而法定退休年龄一般并没有实际经济学意义。强制退休年龄是集体谈判、雇佣合同或隐性合约等规定的退休年龄，雇主据此可以要求达到特定年龄的劳动者离开工作岗位。期望退休年龄是劳动者结合自身健康状况、收入条件和外部退休环境等因素，期望退出劳动力市场的理想年龄。实际退休年龄则是劳动者实际退休的年龄，通常用劳动者退出就业市场的平均年龄来测度。

如果将退休理解为开始领取养老金，则存在正常退休年龄、提前退休年龄和延迟退休年龄之别。正常退休年龄是养老金法律规定劳动者能够获得全额养老金的最低资格年龄，即法定全额年金获取起始时的年龄[3]。与正常退休对应的是提前或推迟退休，在正常退休年龄之前申请领取养老金而退休，称为提前退休(年龄)；工作到超过正常退休年龄之后才申请养老金而退休，称为延迟退休(年龄)。

(三)退休政策的内涵与形式

退休政策是国家和社会针对退休问题做出的正式制度安排，它有广义和狭义之别。广义的退休政策是与劳动者退休直接和间接相关的养老保障、劳动就业以及人口经济等政策规定的总称，它既包括退休年龄和退休待遇政策规定，也包括高龄劳动力市场政策设计，还包括人口生育政策微调和社会养老制度再塑等。狭义的退休政策是指与劳动者退休直接相关的经济社会政策规定，主要包退休年龄政策、退休方式政策、退休待遇政策、退休(工作)环境政策以及退休行政管理政策等等。

从形式上看，发达国家退休政策的顶层设计往往采用法令或法案形式，其调整也普遍以法令修正案形式出现；与此不同，中国虽然已经颁布《社会保险法》，但其对退休年龄和退休方式等问题并未做明确、详细规定，因而，我国退休制度安排主要是以省和省级以上政府发布的法规和政策等形式出现的。从层次上看，我国退休政策可以分为宏观层面(即国务院颁布的退休行政法规)、中观层面(地方政府、行业部门制定的退休规章制度)，以及微观层面(企业自身制定的各种退休计划)三个层面，是宏观政策、中观政策和微观政策的结合。

二、退休政策调整的历史特性和时代背景

作为老龄化成本分担工具，退休政策总是在特定历史背景下发展演变的。在不同的人口、经济和社会语境中，高龄劳动者的利益诉求迥然不同，诉求表达方式大相径庭，对社会养老政策的影响力也各不一样，自然带来利益分配格局和成本分担方式的差异，进而导致退休政策调整的目标任务、内容体系和工具结构差异明显。要深刻了解我国当前的退休政策问题，就必须透彻理解退休政策调整的来龙去脉和历史渊源。

(一)退休政策调整的历史特性

退休政策调整具有鲜明的历史特性，发达国家的实践经历清晰印证了这一点[4]。发达国家从退休制度的创立，到提前退休的兴起，再到延迟退休的浪潮，无不映射出经济社会发展的特定背景和历史需要。工业化要求产业工人新陈代谢，也带来新的阶级矛盾和社会矛盾，为满足经济新需求、缓和社会新矛盾，19世纪末期，德国率先创立了社会养老保险制度[5]。二战之后，为了鼓励劳动者更积极地参与经济生产活动、消弭战争创伤，福利国家产生并伴随着经济快速增长而逐渐兴盛起来。

20世纪70年代开始，资本主义经济陷入滞涨，加上经济和产业结构调整、企业兼并重组、全球竞争以及信息革命的影响，发达国家的失业率明显上升，高龄劳动者成为经济生产中“多余的人”。有鉴于此，发达国家普遍展开了退休政策调整，采用政府资助和企业补助的提前退休计划和放宽病残津贴审核等形式鼓励高龄劳动者提前退休，借以释放工作岗位，缓解失业问题，遂催生了各国实际退休年龄长期而持续的下降[6]。

到20世纪90年代中期，由于人口老龄化程度不断加深[7]，发达国家对未来劳动力短缺的担忧趋于上升；同时，人口预期寿命持续延长，发达国家养老金支出继续扩张，公共养老财政赤字风险不断加大，兼之提前退休政策提高青年就业率的收效甚微，鼓励提前退休的主张逐渐被激励延迟退休的理念所取代[8]，特别是在2008年欧洲债务危机的影响下，提高退休年龄、提升高龄劳动者经济参与率的政策越来越主流化和实践化。

(二)我国退休政策的历史调整

我国退休政策也经历了多次调整*新中国成立后，逐渐建立起城镇职工退休制度安排。1950年，中央政府发布《中央人民政务院财政经济委员会关于退休人员处理办法的通知》，创建机关、铁路、海关、邮电等部门职工的退休制度。1951年，中央政府颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定在铁路、邮电、航运及职工100人以上的工厂、矿场中实行退休制度；1953年修订的《劳动保险条例》将退休覆盖范围扩大到工、矿、交通事业的基建企业单位和国营建筑公司。1955年，中央政府又发布《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立国家机关及所属事业单位的工作人员退休制度。至此，我国建立起覆盖城镇职工的退休制度体系。。1951年颁布的《劳动保险条例》规定男职工满60岁、女职工满50岁就可以退休，1955年颁布的《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》则将女干部退休年龄调整为55周岁。改革开放后，由于经济发展对专业技术人才的需求递增，1983年颁布的《国务院关于高级专家离休、退休若干问题的暂行规定》和《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》将副教授级高级人才的退休年龄延长至最高65岁，教授级高级人才延长至最高70岁。

但中国20世纪90年代的主流仍然是倡导提前退休。由于城镇新增劳动力规模庞大、大量农村劳动力进城务工，城镇劳动力明显供过于求。为缓解就业压力，城镇单位对职工退休审核宽松，职工因病、因残等形式的提前退休现象普遍。特别是在90年代中后期，国有企业改革进程加快，1994年颁布的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》又明确规定破产国有企业职工可以提前5年退休，推动国有企业大量40、50年代人员买断工龄、离开单位，掀起了一波提前退休潮[9]。

(三)当前中国退休政策调整的时代背景：人口、经济和社会结构的多重转变

时至今日，是否调整退休政策成为我国社会关注的热点问题，我国主张延迟退休与反对延迟退休的观点都非常鲜明[10]。人口老龄化的挑战、预期寿命的延长、养老金的可持续发展以及人力资源的充分利用成为一些学者赞成延迟退休的主要依据；延迟退休对城乡青年劳动者的就业影响较大，对缓解公共养老金财政压力的作用有限，以及延迟退休的社会民意支持率偏低等则成为另一些学者反对延迟退休的重要理由。

一个饶有意味的现象是，如果我们深入剖析延迟退休赞成者和反对者的观点，将发现他们都以退休政策历史背景的时代变迁为基本出发点，都观察到我国人口结构、经济结构与社会结构出现的变化，即学者们观点的差异并不是因为他们面对的经济社会现实不同，而主要是源于他们对同一经济社会事实的关注面和侧重点不同。这反映出我国经济社会结构转变的多面性、矛盾性与失衡性，也折射出中国退休政策调整的复杂性。

从人口背景来看，我国人口老龄化压力与青年就业压力同时呈现，退休政策必须在两者之间权衡，若研究者将重点置于老龄化压力，则可能倾向于主张延迟退休，而如果将重点放在就业压力方面，则可能反对延迟退休。从经济背景来看，未富先老的独特养老格局将长期存在，公共养老财政的可持续压力不断加强[11]，延迟退休属于必然趋势，但考虑到我国城镇职工养老保险缴费率已然较高、政府公共养老财政支出的比重仍然较低，提高退休年龄、让普通劳动者承担更多老龄化成本在当前是否适宜的问题需要我们深思。

从社会背景来看，社会结构、家庭结构、教育结构和职业结构不断演变，一些劳动者希望延迟退休，另一些劳动者则更倾向于提前退休，简单提高退休年龄的政策调整难以满足不同劳动者群体的差异化退休需求。再从制度背景来看，城镇职工养老保险双轨制特征明显，劳动者群体和个体差异日益增大，政策调整对不同劳动者群体的利益影响千差万别，一刀切的政策调整方式必然阻力重重，如何构建利益兼容、社会认同的退休政策任重而道远。

三、中国退休政策遭遇挑战：多重退休问题的层层叠加

独特的人口、经济社会多重转变背景导致我国退休政策呈现出多重问题层层叠加的特征：退休年龄、退休方式政策缺乏灵活性，难以满足老年人多样化的退休需求；大量提前领取退休金与退而不休现象同时存在，增大了公共养老财政困境；不同劳动者群体的退休待遇差距明显、老年收入来源结构单一；现有政策调整工具单一、调整手段偏于行政化，难以保障社会养老保险体系待遇充足与财政可持续发展的长期需要。

(一)退休年龄规定僵化、退休方式缺乏弹性

中国退休政策刚性特征明显。城镇职工并没有何时退休的选择权，退休年龄基本被固化。虽然相关政策规定劳动者达到一定年龄之后“可以”退休，但是城镇单位往往强制性要求职工达到退休年龄就必须办理退休手续，退出工作岗位。除部分特殊职业(重体力、有毒有害、高空作业、破产国企等)和病残劳动者可以提前退休，部分高级专业技术人员可以延迟退休外，广大普通劳动者都只能在规定的年龄硬性退休。

同时，我国正常退休年龄长期不变也与预期寿命持续延长和人口老龄化不断加深的现实不相匹配。我国人口出生时预期寿命和老龄化率(65岁及以上人口占总人口比率)已经从80年代初期的68岁和4.9%快速上升到当前的75岁和9.4%*人口老龄化数据来自“中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报”，出生时预期寿命数据依据我国2010年第六次人口普查数据和过去十年人均预期寿命的增长情况大致估算而来。，但正常退休年龄并未随之变动。从国际比较来看，当前中国的老龄化率与众多发达国家20世纪60—70年代相近，预期寿命则要高于多数发达国家的同期水平。但是，我国女干部55岁、女工人50岁，男干部60岁、男工人55岁的退休年龄明显低于发达国家当时的水平。

另外，城镇职工退休方式缺乏弹性。我国城镇职工在达到退休年龄后往往被要求即刻离开工作岗位，从工作到退休状态的转变是迅速的、僵化的、突然的。这种缺乏弹性的退休方式忽视了高龄劳动者生理、心理等方面的群体差异和个体差异，难以满足不同劳动者群体的差异化退休需求，既可能导致退休者难以适应突然而快速的转变节奏，也可能对企业的高龄人才留用和技能延续带来不利影响。

表1 中国与主要发达国家相近老龄化率时的预期寿命和正常退休年龄情况

资料来源：人口老龄化率和预期寿命来自OECD统计数据库，http://stats.oecd.org/index.aspx;正常退休年龄资料来自OECD.Pensions at a Glance 2011[M].Paris:OECD Publishing,2013:25.

(二)大规模“提前退休”与“退而不休”同时存在

正如大量学者指出的那样，我国城镇职工提前退休(早于正常退休年龄领取养老金)现象非常普遍，平均退休年龄从20世纪90年代初期的57岁下降到2004年的不到54岁[12]，目前仅为53岁；城镇男职工在55岁之前、女职工在50岁之前就领取退休金的比重分别为22%和30%，在60岁和55岁之前领取退休金的比重分别达到54%和73%[13]。城镇职工提前退休的原因多种多样，包括国企改革过程中减员增效需求，因病、残提前退休政策执行宽松，提前退休惩罚轻微(提前退休1年退休金仅减少1%)等等。

但必须指出，大量劳动者早于正常退休年龄领取养老金，并不必然意味中国实际退休年龄很低。现实是大量劳动者一边领取养老金，一边从事有酬或无酬的经济活动。经合组织(OECD)资料显示近年来中国男性劳动者实际退休年龄为67岁，女性为62岁[14]，笔者的调研和观察也印证了这一现实。勤劳、俭朴的传统习惯，经济收入不足、退休收入审查机制缺位，以及劳动力市场需求，构成城镇职工在领取养老金之后仍然坚持劳作的主要原因。

提前退休和退而不休同时存在的现象加大了公共养老财政负担，降低了社会养老保险缴费规模，扭曲了社会养老资源分配格局。中国养老金待遇并非完全按照精算原则确定的，提前领取养老金将增加个人终生能够领取的养老金总额，进而加大了公共养老金财政支出负担。同时，提前退休的劳动者无需缴纳社会养老保险金，无形中减少了社会养老保险缴费基数。而且，这种现象扭曲了社会养老资源的配置效率，形成对高龄劳动者继续工作的逆向激励，即导致劳动者普遍倾向于选择提前退休。

(三)退休待遇差异明显、老年收入结构单一

理论上讲，社会养老保障制度具有再分配功能，即缩小老年群体的收入差距[15]，但是中国退休制度再分配功能偏弱。我国城镇劳动者可以分为三种类型，一种劳动者退休时未能领取养老金，一种劳动者以机关事业单位职工身份领取养老金，第三种以企业单位职工身份领取养老金。无法领取养老金的城镇老年人的收入自然比机关事业单位和企业单位退休者的收入低；同时，城镇职工养老体系双轨制又使得机关事业单位退休职工与企业退休职工的养老金差距明显，甚至超过其工资收入差距，退休制度成为老年收入差距扩大的来源之一。

而且，我国老年人收入来源结构单一。一是城镇职工社会养老保险实际上的单支柱化，目前仅有现收现付的社会统筹账户实现支付，积累制个人账户和企业年金远未能有效支付，而且，我国未曾建立正式的个人养老储蓄计划。二是老年收入来源单一。由于老年人资产(房产和动产等)投资渠道偏窄，老年人劳动权利和劳动收益缺乏法律保护，大量城镇退休职工资产收入和劳动收入比重偏低，出现养老金一支独大的老年收入格局。

(四)延迟退休的学术基础不牢、社会基础薄弱

科学合理的政策决策需要以严谨的理论探讨和准确的实证研究作为基础，但当前我国退休政策调整的学术基础并不牢靠。一方面，退休政策调整的基础理论研究和实证分析不足，如有关我国退休政策调整目标、任务、内涵与框架的理论研究较少，有关公共养老财政长期发展趋势、延迟退休对劳动就业和利益分配影响的实证研究也亟待推进。另一方面，现有退休政策调整的措施建议更多关注于经济逻辑和政府需求，明显缺乏人文关怀和基层利益考量，尚不足以提供完整而全面的决策参考依据。

表2当前不同劳动者群体对退休政策调整的态度

劳动者人群分类政策调整内容劳动者所持态度所持态度的强度少数高层劳动者:机关事业单位掌有资源、握有实权的中高级官员和行政管理人员提高退休年龄赞成较强实行弹性退休赞成一般降低退休待遇反对较强大量普通劳动者:在机关事业单位和城镇企业单位等正规部门就业的普通职工提高退休年龄反对较强实行弹性退休赞成一般降低退休待遇反对较强众多底层劳动者:以农民工为主体的城镇非正规就业的劳动者提高退休年龄反对一般实行弹性退休赞成一般降低退休待遇反对一般

注：底层劳动者对提高退休年龄和降低待遇反对强度一般，只因他们目前普遍达不到领取城镇职工养老金的资格；一旦养老金制度改革，农民工能领取养老金，他们将强烈反对延迟退休和降低待遇。

退休政策调整的民意基础和社会氛围也相当薄弱。退休政策要保障人民群众老有所养、老有所乐，以民众需求和社会意愿为决策基础当属分内之事，但当前除政府和小众群体赞成延迟退休外，多数劳动者并不认同延迟退休。如表2所示，对提高退休年龄，除极少部分握有实权、掌有资源的政府官员和事业单位领导外，其他劳动者将普遍持反对态度；对弹性退休政策，因为它给予普通劳动者更多的退休选择权，劳动者将广泛持支持意见*上海试点弹性延迟领取退休金的调查显示，至少有7成多的涉及人员赞成试点弹性延迟领取基本养老金，参见：人社部.将适时建议弹性延迟领取养老金年龄[OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-06/06/c_123240240.htm,2012-06-06.，但问题是当前我国缺乏运行弹性退休制度的环境；对于降低退休待遇，它导致劳动者遭受不同程度的利益损失，因而各类劳动者将普遍反对。

(五)政策调整工具过于单一，手段偏于行政化

任何经济社会政策调整都是通过一定工具和手段来实现的，工具越丰富，手段越多样，政策调整可选择的余地也越大。从发达国家的实践经验看，退休政策调整工具并非我们通常理解的变更退休年龄那样简单，而是一个相当丰富与多元化的工具体系；而且，退休政策调整的手段形式也是多样化的。从工具类型来看，它包括结构工具、参数工具和环境工具等；从调整手段来看，它包括法律手段、行政手段和市场手段等。

目前我国退休政策工具比较单一，而且现有政策的合理性有待提高[16]。我国仅有变更正常和强制退休年龄、特殊行业的提前退休、小众群体的延迟退休等为数不多的政策工具。而且，现有政策的设计也不甚合理，如正常退休年龄未能反映预期寿命与年龄结构变动的需要；退休金待遇明显不公，且缺乏正常、合理的调整机制；因病、因残退休规定不完善、人为操作空间大；提前退休的养老金惩罚标准偏低等。

同时，我国退休政策调整主要是通过国务院颁布的行政法规和中央部委、地方政府制定的规章政策实现的，对法律手段和市场手段的重视和使用程度不够。行政法规和行政指令对正规部门职工的退休决策影响巨大，但对非正规部门劳动者的退休决策影响较小，政策调整的有效性和针对性因而大打折扣。同时，我国养老金基金市场化投资运行、养老资源分配的政府和市场协调机制有待完善，高龄劳动者就业市场的培育还未能起步。因而，如何充分发挥法律和市场手段的功能，构建和谐而匹配的退休政策调整手段体系任重而道远。

四、改革创新、凝聚共识，构建中国特色的退休政策调整体系

多重结构失衡导致的问题叠加使得中国退休政策调整面临前所未有的困难和挑战，因而，如何凝聚共识，形成合力，推动退休政策调整有序展开，是我国必须深入探索和着力实践的重要任务。我国需要厘清退休政策调整的核心内涵和顶层功能定位(全方位满足差异化的社会退休需求，而非养老金财政的缓压器)，以激励性弹性退休体系为调整方向，协同展开目标—政策—手段有效链接的一揽子改革，渐进推进、阶段实施，构建特色退休政策体系。

(一)明晰中国退休政策调整的功能定位和顶层设计

中国退休政策调整的核心目标和功能定位(退休政策调整“要”解决什么问题，“能”解决什么问题以及在“多大程度上”解决问题)并不只是(政府)公共养老金财政的缓压器，而是要全方位满足不同利益主体退休的差异化需求。对劳动者而言，其群体和个体差异日益明显，当前退休政策又呈现系统刚性特征，退休政策调整要通过灵活的退休年龄、退休方式和多样化的退休待遇等更好满足不同劳动者的多样化退休需求。对政府而言，在未富先老格局和人口红利消失背景下，退休政策调整不仅要缓解公共财政压力，更要激励高龄劳动者积极参与经济活动，为未来经济发展奠定长期基础。对企业而言，退休政策调整并非一味要求企业雇佣高龄劳动者、分担老龄化成本，而是要权衡其约束劳动成本和留用高龄技能人才等多重需求，积极寻求维持企业竞争力的退休政策组合。

全方位满足退休的差异化社会需求需要顶层设计，必须从制度安排、政策设计和实施环境多层面、积极系统应对。在制度安排上，要以选择灵活、待遇公平、财政持续、管理有效的社会养老体系顶层设计为基本框架；在政策设计上，不仅要提高退休年龄、改变养老金支付规则，而且还要转变僵化的退休方式，形成多元的老年收入结构、改善高龄劳动者的工作条件；在实施环境上，要形成丰富而多样的调整工具和实施手段体系，营造长者友好型的劳动就业环境、收入分配环境和社会舆论氛围。

(二)确立激励性、弹性化、体系化的退休政策调整方向

中国退休政策走向何处？激励高龄劳动者工作更久的弹性退休体系应该成为基本方向。弹性退休实质是在一定范围内赋予高龄劳动者根据自身需求决定退休时间、方式和待遇的权利，它是满足高龄劳动者差异化退休需求、降低社会保障制度刚性的需要，且能够缓解各种利益集团的矛盾和政策调整带来的冲击。而在未富先老的独特养老格局下，我国特别需要通过经济激励、制度规范和环境配套等途径实现退休年龄整体提高基础上的弹性退休体系。

构建激励性弹性退休体系是一个系统工程，需要我们采取多方面措施。第一，在逐渐提高正常退休年龄的同时，允许劳动者在55岁—70岁的年龄段自主退休，实现退休年龄灵活化。第二，基于退休后的收入审查机制，创建渐进退休制度，修订劳动合同法，保护延迟退休和退休后继续工作的劳动权益和劳动收入，实现退休方式渐进化。第三，盘活老年人的资产，保障高龄劳动者劳动机会与劳动权益，实现老年人年金收入、资产收入和劳动收入三足鼎立，并加快做实个人账户和企业年金，真正实现养老金多支柱化。第四，改善工作环境、市场环境和社会氛围，实现工作环境和工作内容柔性化，提高高龄劳动者的工作愉悦程度。

(三)实施多层次、分阶段、间隔式的退休年龄政策调整路径

渐进推进、阶段实施是延迟退休年龄的合适路径，发达国家的实践经验验证了这一点(参见表3)。渐进性和阶段性包含三层含义：政策调整过程的阶段性、政策准备过程的间隔性以及政策实施过程的渐进性。阶段性调整有助于我们准确厘定调整目标，把握调整进度；从政策出台到正式实施的间隔期有利于企业和高龄劳动者做出应对准备；渐进式实施则可以分散政策调整的系统风险[17]，容纳更多年龄群的劳动者共担延迟退休的经济社会成本。

图2 中国弹性退休体系结构

国家政策(法令)颁布时间政策实施时间段年龄提高标准(岁)澳大利亚男:2009年2017—2023年65→67女:1992;2009年2005—2014年;2017—2023年60→65→67日本1994年(国民年金)男:2001—2013年;女:2006—2018年60→65德国男:1992;2007年2000—2001年;2012—2029年63→65→67女:1992;2007年2000—2004年;2012—2029年60→65→67意大利男:1992;2011年2000—2008;2011—2012;2019—2021年60→65→66→67女:1992;2011年2000—2008;2012—2018;2019—2021年55→60→66→67法国2010年2012—2017年60→62希腊男:2011年2012—2013年65→67女:2010年2011—2013年60→65英国2011年2018—2020;2034—2036;2044—2046年65→66→67→68美国1983年2000—2027年65→67加拿大2012年2023—2029年65→67

资料来源：根据经合组织2005—2013年间的OECD Pensions at a Glance、OECD Pension Outlook 2012、美国社会保障署在过去10多年中发布的各国社会保障资料整理而来。

需要统筹推进提高正常退休年龄，创建提前与延迟退休制度，变更养老金支付规则等改革步伐。首先要尽快着手制定并出台政策，根据现实状况、劳动能力和社会需要分类(男女有别、干部和工人有别)，渐次提高退休年龄。先行(2020年左右)提高女工退休年龄，约2025年开始全面提高退休年龄*延迟退休除了要体现经济、技术合理性，还要统筹各种因素，遵循自然基础，符合经济逻辑，展现人文关怀，达成社会共识，体现政策合理性。当过半劳动者认同弹性延迟退休，65岁老人预期余寿达到18岁(工作与养老年份比例约2：1)，城镇职工养老体系并轨，城乡劳动力短缺相对明显、系统时，全面提高退休年龄的机会将会成熟。结合经济社会发展现状及趋势，我国延迟退休时机将在2025年左右出现。，2050年左右实现所有劳动者65岁的正常退休年龄。同时，创建提前和延迟退休制度。近两年出台劳动者提前和延迟退休政策，2020年左右开始实施，动态调整不同劳动者群体提前退休的最低年龄和延迟退休的最高年龄，争取在2040年左右形成相对完善的弹性退休体系。另外，将提前和延迟退休与养老金支付直接挂钩。考虑到多种因素，目前提前退休的养老金扣减率不宜过高(2—3%)，随着多支柱支付的实现、老龄化程度的加深和劳动力短缺的加剧，要动态加强提前退休的惩罚力度和延迟退休的激励力度。

(四)构建目标、工具和手段有机衔接的特色退休政策调整模式

我国退休政策调整的目标多重、工具多元、手段多样，需要将调整目标、政策工具和实施手段有机结合起来，形成一个有效推动退休政策调整的目标—工具—手段完整链条。这就要求基于调整目标，构建并完善“顶层设计用法律规范、操作层面靠行政执行、运行层面由市场决定”的政策工具与实施手段组合方式，即退休政策的顶层和宏观设计将以法律法规为主，有关退休的个人决策以市场机制为主，退休制度构建则以行政规章为主。

要构建特色的退休政策调整模式，创新和发展有机容纳制度改革、参数调整和环境改善三位一体的工具体系尤为重要。一要创新与完善退休制度结构，创建延迟退休激励机制、退休金正常增长机制、退休收入审查机制以及弹性退休制度等。二要调整退休参数，加快做实个人账户与企业年金账户，加强提前退休的养老金惩罚力度；调整病残津贴资格条件，制定相对严格、第三方实施的评审机制。三要创造有利的退休政策调整实施环境，加快推动城镇职工基本社会养老保险并轨，奠定退休政策调整的养老制度基础；尽快启动高龄劳动者积极就业政策，逐步扫除高龄劳动者继续工作的各种障碍；改革收入分配制度，充分发挥市场在要素分配和收入分配中的决定性作用；积极研究并适时发布老龄化长期战略，营造鼓励老年人积极参与经济活动和全社会关注老龄化、心系老年人的舆论氛围和社会环境。

图3 中国渐进提高退休年龄及退休年龄弹性化路径图

表4我国退休政策调整的目标—工具—手段组合结构表

调整目标政策工具实施手段公共养老财政可持续性(1)提高正常退休年龄;(2)建立提前退休惩罚机制、延迟退休激励机制;(3)创建国企利润纳入社保基金制度法律和行政手段为主,市场手段辅助养老保障覆盖广泛性(4)变更养老金领取资格;(5)重新设定农民工养老保险参与条件;(6)尝试建立基础年金制度和老年津贴制度法律和行政手段为主,市场手段辅助养老待遇基本充足性(7)做实个人账户与企业年金账户;(8)建立养老金正常调整机制;(9)老年人动产、不动产投资保障政策法律、行政和市场手段协同推进资源分配与管理效率性(10)创建收入审查制度;(11)严格执行病残退休制度;(12)完善养老金基金投资模式;(13)营造公平的收入分配环境行政手段和市场手段协同决定养老体系的生产性(14)积极高龄劳动力市场政策;(15)反对老年雇佣歧视;(16)构建生产性弹性退休体系;(17)积极老龄化社会建设市场和行政手段为主,法律手段辅助退休收入公平合理性(18)养老金双轨制的并轨;(19)强化社会统筹支柱的再分配功能;(20)建立低收入退休者收入保障和增长机制行政和法律手段为主,市场手段辅助

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