行政推动型义工体系建设的利弊分析

【摘 要】创新社会治理体制，释放社会发展活力，是十八届三中全会提出的社会体制改革的重点内容。开化县正在开展的义工组织服务体系建设是开化县社会治理体制创新的重要举措，但其义工体系建设采用的行政推动模式却利弊各半。文章通过开化义工体系建设的特点、利弊分析，探讨社会治理理论下，政府在义工体系建设中的作用。

【关键词】行政推动；义工体系；政府作用

党的十八届三中全会在创新社会治理体制中提出“增强社会发展活力，提高社会治理水平”的要求。各地政府在加快全面深化改革的同时，纷纷关注社会治理创新，探索社会治理体制改革。浙江省开化县结合党的群众路线教育实践活动，发动广大党员干部开启义工体系建设，将义工服务作为宣传和推进国家东部公园建设的一个抓手、践行党的群众路线教育实践活动的一个载体，广泛动员党员干部投身于国家东部公园建设，投身于为人民服务的大潮中去。

一、开化县义工体系建设的行政推动特点

中共开化县委于2014年4月出台《关于开化县义工组织服务体系建设的实施意见》和《关于开化县加快和促进义工组织发展的实施办法（试行）》两个文件，正式启动开化·国家东部公园义工组织服务体系建设工作，截止5月底，成效显著。仔细分析开化县义工体系，具有鲜明的行政推动模式的特点。

（一）政府工作的推进是行政推动义工服务的动因。开化县2013年确立“推进主体功能区试点，建设国家东部公园”的发展战略，将国家东部公园建设列为二O二O年以前的县域中心工作。而这项工作中有许多难题需要破解：一是，国家东部公园基础设施建设过程中，市场意识与县财政局促的矛盾；二是，生态环境、市容市貌的整治中，所需的社会动员力量与政府、社会组织所能实现的社会动员力量存在强烈的反差；三是，国家东部公园建设中公民素质的提升……这些难题的突破点就在社会治理创新。开化县委紧紧抓住社会主义核心价值体系建设这个根本，以义工服务为抓手，以建立覆盖全社会、与政府服务、市场服务相称衔接的义工组织服务体系为目标，让义工服务融入国家东部公园建设的各个领域，将义工服务作为政府公共服务的有益补充来推进县中心工作的完成。

（二）建立类似行政机关的组织体系。在开化县义工体系中，建立开化县义工服务工作委员会和各部门、乡镇义工工作领导小组的义工领导体系，建立开化·国有东部公园义工联合会和各部门、乡镇义工服务队的义工服务体系。从中可以看出，开化县义工体系完全依托行政机构体系，模拟行政机构体系。自上而下的义工组织服务体系，使政府在义工体系建设时不仅承担了主导作用，还成为其最主要的主体，而社会公众却位于从属地位。

（三）行政管理式的运行机制。在开化县义工体系建设过程中，以行政发文的方式建立义工组织机构，明确分管领导和义工网管理员，进行义工实名注册；出台义工家园管理制度，明确了义工的职责、服务公约；建立义工服务的优待激励措施，建立义工积分兑换机制、义工服务星级评定制度和义工促进奖，并与党员干部的晋升晋级、评优评选相挂钩；建立联席会议制度、义工家园发展基金等保障措施。从整个义工体系运行机制看，政府通过“下文件、定指标、给经费”的行政指令办法，使行政控制力深入义工组织服务运行的方方面面，行政分管领导成为义工服务的主要推行者。

（四）行政考核式的监控体系。在明确各部门、乡镇的相关职责的同时，开化县义工组织服务活动的监控通过开化县义工委员会下设于县委宣传部的义工委办公室的义工网展开，从义工网数据库中可以实时统计下属义工服务队的注册人数，实时监控义工服务情况。建立完善的义工服务活动档案，由县督察考核办公室对义工服务工作进行考核，并作为综合争先考核的重要依据。由此可见开化县义工组织服务的监控主体是政府部门，监控形式为行政审核，监控体系更接近于行政考核。

二、行政推动型义工体系的优势

政府强有力的推动力弥补了来自社会成员自身参与义工组织的动力不足，同时政府又掌握各种政府资源，所以政府有足够的力量来推动义工体系的建设，使义工体系在短期内建成并开展有效活动。

（一）义工队伍迅速壮大。开化县有组织的义工活动始于2010年7月23日正式组建的义工联合会，当时仅10余名热心人士响应加入，到2012年5月止，也仅发展义工60名。开化·国家东部公园义工体系建设启动以来，依靠行政推动力，开化县各单位工作人员纷纷完成义工个人注册，县内义工队伍迅速扩大，至5月底，开化县已有义工队伍155支，义工人数已达2654人。行政推动有效地激发广大党员干部参与义工活动的积极性。

（二）义工活动频度巨幅增长。开化县实施“义工积分制”以来，不到两个月时间，各义工服务队已开展活动88次，参与人数达1758人次，个人最高积分达42分。活动内容涉及：环境卫生治理、医疗卫生知识宣传及义诊、文明知识宣传及文明劝导、法律咨询、景区服务、特殊人群服务等多方面。义工活动频率的增加，对开化县最明显的影响是开化县城乡环境卫生得到显著改善。

（三）建立了义工活动传扬的平台。要让更多的公民参与到义工活动中，就必须让更多的人掌握义工知识、了解义工组织，并清楚加入义工组织的方式方法和义工活动机制。开化县义工服务工作委员会在互联网上搭建了“开化·国家东部公园义工网”，介绍义工知识、相关制度、义工服务内容等，及时发布义工活动消息，帮助公众实时掌握开化县义工信息。义工网上开通个人注册和服务队注册通道和活动招募通道，为广大群众投身义工服务搭建了便利的公共平台。

（四）推动了义工组织制度化建设。以前的开化县义工联合会是一个松散型的组织，没有强制性约束，活动全靠自愿。义工体系建设以完善的体制机制，变松散型管理模式为行政型管理模式，迅速完成义工及其组织管理制度的完善，以工作单位为组织单位开展义工服务队活动，对义工参与活动有效地实行管理，让义工活动在一定的规章制度下高效地展开。endprint

三、行政推动型义工体系的弊端

开化县采用行政推动模式进行义工体系的建设，无疑大大缩短了义工组织建设了周期，激发义工及其组织的活力。但对照国际上义工的定义和特点，结合开化·国家东部公园义工网数据分析，不难得出行政推动型义工服务体系存在的问题。

（一）有违义工“自愿”的核心精神。义工，即义务工作者，是指任何人志愿奉献个人时间和精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改进社会而提供的服务。本质是服务社会，核心精神是“自愿、利他、不计报酬”。但个体是否自愿加入义工组织、自愿参与义工活动并不是行政推动型义工体系的关注点，即使有个别党员干部的思想意识没有达到参与义工服务的层面，但在行政压力下，也必须注册成为义工，并参与义工活动，这明显违背了义工“自愿”的核心精神。

（二）动机偏离造成义工活动产生应付心理。理想主义者认为，义工动机出发点有二：一是人性的光芒，从道德观的仁义出发去怜悯他人；二是理性的思想，以政治的仁政主张达到社会的和谐。而行政推动型义工体系中，义工动机虽不泛闪耀有人性的光芒、理性的思想，但也一定存在有政治的投机、完成行政命令的应付心理。虽然公众的自愿和政府的推动在动力方向上有一致性，但还存在差异和矛盾，主动与被动所产生的“摩擦系数”不同，会导致义工行为方式有了主观能动和被动选择之分，被动选择使得义工活动出现利用工作时间、活动内容单调、单位保护主义等应付行为。

（三）义工组织覆盖范围的狭窄性。行政推动型义工体系使政府行政机关、事业单位成为义工组织的主要资源来源，而社会公众还未了解义工的对自身的价值和影响，没有形成对义工的强烈认同感和参与感，所形成的社会影响力有待提高。

（四）义工活动稳定性不高。在没有广大公民自觉参与的情况下，政府全过程直接参与和干预的行政命令义工服务模式难以持久，义工组织体系的维持和发展很大程度上取决于行政最高长官的意志，一旦行政最高长官对该工作关注度降低，行政推动型义工组织服务体系将会快速萎缩。

四、反思：政府在义工体系建设中的作用界定

行政推动型义工体系建设虽然见效快、社会效应大，但也占用了大量的政府资源。十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，就是要改变“强政府、弱社会”的局面，使政府向社会放权，“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”。义工是公众参与社会治理的途径之一，政府主导建立义工体系的目的应该在于培植社会中参与社会治理的力量，激活社会潜能。

（一）确立公民的义工主体地位。虽然政府资源内容丰富，集聚力强，但和社会资源相比也只能说是沧海一粟，党员干部在人民的海洋中就只是微不足道的一部分，因此义工服务的真正发展潜力、人力资源在社会当中，只有让社会成员真正成为义工组织的主体，义工的生命力才能得以体现。

1. 激发社会成员的义工动因。义工服务的真正动因应该是社会成员的相互需要和共同需要，政府应根据义工参与动机的理论，打造激发义工动因的环境和条件，如大力弘扬义工服务中的利他精神，树立社会主义核心价值观；传播义工理论知识，利用他山之石扩大社会成员的视野，让更多有识之士能找到与自身认同的价值观相吻合的社会议题和服务项目，心甘情愿地投入精力与时间参与到义工组织中。通过各种措施激发社会成员的心理需要，并通过制度提供、义工宣传等创造有形的条件，促使这种心理需要与义工实践相结合。

2. 让社会成员成为义工组织的主人。主体意识是社会成员成为义工主体的基础，要让社会成员具有义工主体意识，除了要激发义工动因外，政府还必须正确处理好内因与外因的辩证关系，学习尊重社会大众的智慧与能力，学习放开手脚，让社会成员在义工活动中具有自主地位，真正参与到义工组织的形成、规章制度的制订、活动的谋划和组织、成效的监测、财务的监管等整个决策及执行环节中去，让义工活动成为义工们自身的兴趣和需要，而不是无奈与服从。通过社会成员的自组织，增强义工的参与意识、管理意识、道德意识、自我实现意识等，树立他们义工主体观念。

3. 发挥党员干部的磁极作用。随着老龄化社会的临近、社会问题和社会矛盾的积累与暴发、社会治理理论的不断深化发展，作为广大人民的先锋者，党员干部中越来越多的人社会公益意识和义工服务意识不断增强，这些人并不一定是行政首长，但他们同样具有很强的组织能力、协调能力。政府应把党员干部在义工中的角色从服从者转变为创造者，从被操纵的木偶转变了义工组织的设计者、规划者，成为义工的领跑者。通过制度设计让更多的党员干部成为“义工经理人”，吸引并带领志同道合的社会公民活跃在义工组织的第一线。

（二）义工政策的重构：义工内源发展模式并不是说义工体系的建立和发展不需要政府的关注和扶持，相反，政府仍需要合理动用政府资源，充分发挥政府主导作用。但政府的主导作用发挥不能仅仅依靠行政推动力，更重要的是创新有利于义工组织发展、并符合义工组织发展规律的体制机制。

1.解除行政机关式的义工组织体系。义工组织本身是社会组织的一种，义工组织的成长需要通过广泛的社会动员，吸引广大社会成员的参与。要破除行政推动型义工体系带来的行政工作意识，广泛吸纳社会成员投身义工服务，可行的方法是以社区为基础、以党员干部为种子、以公众参与为核心、以服务社会为目的，吸引社会爱心人士，组建义工服务队，开展义工服务活动，使义工服务组织成为社会的组织，而不仅仅是行政单位的组织。

2.再造支持和干预政策。将广大党员干部甚至广大社会成员视为管理对象的义工管理模式体现的还是政府控制社会的传统价值取向，不利于开展深入全社会的义工社会动员。这就要求政府必须创新管理理念，从控制性管理走向人本化管理，从刚性的行政手段转向法律手段、经济手段、行政手段灵活应用。通过全媒体的合理应用，帮助构建义工组织发展的舆论环境；通过制度使党员干部成为义工的磁力核心，为义工提供核心人力资源；通过政府购买公共服务，为义工提供必要的资金保障；通过税前列支等政策，为义工组织打开募集资金的通道；通过法律监管，保证义工组织的社会公益性……通过柔性的政策和法律，建立对义工组织新的支持和干预体系，其重点是为义工组织打造良好的成长环境，激活义工组织的内部生长活力，赋予义工组织以健康成长的能力。

参考文献

[1] 中共开化县委.县委关于开化县义工体系建设的实施意见.县委[2014]13号.2014-4-4.

[2] 中共开化县委办公室.关于开化县加快和促进义工组织发展的实施办法（试行）.县委办[2014]38号.2014-4-2.

[3] 徐左平，杨成森，何海翔.社区义工理论与实务[M].沈阳：辽宁大学出版社，2012，7.

[4] 张军.浅议义工实践与发展[N].慈善公益报.2013-01-16.

作者简介：周蓉，女，浙江省中共开化县委党校。endprint