独木难成林 协同能共赢

潘国尧+宋志娇++王泽红

从目前的情况看，北京需要的是空间，河北需要的是机会，而天津需要的是质量，所以京津冀一体化其实是各有诉求

早在2006年，京津冀区域发展问题就被写入了“十一五”规划。2008年8月，长三角一体化发展战略正式跃升到国家层面。同年12月31日，国务院编制批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》。

但是在十一五期间，“两个三角”抓住国家宏观政策调整的良机，充分利用本地区良好的产业环境，在一体化之路上取得了长足的进步。反观京津冀一体化，从“十一五”到“十二五”，一直在缓慢的进展中，以至于今天中央把它上升到“重大国家战略”层面时，各界依然只把京津冀一体化当做了“中国经济发展的第三极”。

多年来京津冀一体化为何进展缓慢？它与“两个三角”的一体化有着怎样的区别？当京津冀一体化上升到“重大国家战略”后将对中国经济的转型发展产生怎样的影响？京津冀一体化将在哪些方面创新区域经济发展模式？……带着这些问题，《祖国》杂志记者（以下简称“祖国”）日前专访了首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院首都经济研究所所长祝尔娟教授。

祖国：京津冀一体化上升到了“重大国家战略”高度，为什么要到今天才给以这样高的战略定位？

祝尔娟：作为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院的一个学术机构，首都经济研究所主要研究首都经济与京津冀一体化发展问题，这个课题我们从2007年就开始研究了。首都经济贸易大学就是为首都的经济发展服务的，这是我们责无旁贷的。首都经济研究所在首经贸设有区域经济学科的博士点，这是北京市高校的重点学科。同时我们也成立了北京市经济社会发展政策研究基地，这是首经贸大学和北京市政府研究室共同建设的一个北京市哲学社会科学重点研究基地，主要承担各种课题的研究，同时培育研究团队。

对京津冀一体化的研究，我们是从2007年就开始研究京津冀一体化的，当时首经贸大学的文魁校长非常具有战略眼光，如今这个课题成了中国最热门的话题，有人还把京津冀一体化称作“1号工程”。

实际上，从我们国家区域经济的角度看，京津冀是环渤海经济圈的核心地区。环渤海经济圈是指以京津冀为核心、辽东半岛和山东半岛为两翼的经济，同时延伸辐射到山西、辽宁、山东及内蒙古中东部。环渤海地区是我国北方经济最活跃的地区，拥有中国最为密集的城市群、港口群和产业群，目前环渤海的经济总量与“两个三角”相比虽然存在一定的差距，但拥有巨大的发展空间和广阔的合作潜力。加快京津冀核心区发展，有利于促进环渤海经济圈的崛起。现在国家把京津冀一体化上升到“重大国家战略”的高度是非常有必要的，也是很及时的。

祖国：从您多年对首都经济研究的经验角度看，您觉得京津冀一体化与“两个三角”的一体化有着怎样的区别？

祝尔娟：环渤海只是一个经济带，现在北方地区实质性在推进的主要还是京津冀一体化。我们早在2007年就依托北京市经济社会发展政策研究基地和北京市教委的科技创新平台研究京津冀一体化问题。

京津冀和两个三角有着很大的不同。与珠三角相比，京津冀跨省际的区域合作特点更明显，合作的难度更大。珠三角的城市群其实大都集中在广东省范围内，比如广州、深圳、珠海、东莞、佛山等城市，无论是经济总量还是产业特色等都在全国有相当的影响力，相对而言，珠三角要实现一体化，可以把主要精力用在广东省内的一些协调工作上。

京津冀与长三角也不一样，长三角一体化是“一核九带”的模式，即以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的空间格局。长三角一体化明确提出了“提升上海核心地位”，进一步强化上海国际大都市的综合服务功能。

但是京津冀区域是“双核心”，有两个中央直辖市，在现行的行政体制下，推进区域一体化的难度更大一些。

另外，京津冀地区市场化程度相对较低，不像“两个三角”民营经济发达，市场配置资源的程度高一些，民间有强烈的合作冲动，政府只需从中做一些协调工作，一体化见效快。

祖国：那么京津冀的产业结构与“两个三角”有什么区别没有？

祝尔娟：珠三角的发展起步于加工制造业，以发展轻工业为主。而长三角近年来的发展主要得益于外贸经济。“两个三角”城市群之间总体发展态势比较均衡，区域内产业结构的互补性强，加上沿海省份城乡居民长期得益于改革开放的先发优势，民间资本羽翼渐丰，产业投资模式趋向于多样化，近年来，随着传统制造业向中西部地区转移，“两个三角”的经济转型正在产生良好的边际效应。

反观京津冀地区以及整个环渤海产业带，产业结构中重化工业占有很大比重。京津冀两市一省的产业结构又由于历史和现实的原因形成了各自不同的发展特点。比如北京由于首都效应吸纳了大量的资本和人才，率先迈向工业化后社会，服务业在GDP中的比重超过80%，在发展现代服务业方面占尽优势，同时，大量央企总部云集北京，也使得首都的经济溢出效应比较突出。天津改革开放后大量引进外资，特别是2005年天津滨海新区开发开放上升为国家战略以后，一大批大项目落地，在航天航空、装备制造业、现代医药、新能源产业等方面形成了自己的产业优势，特别是在石油化工方面，天津已经形成了突出的规模优势。而河北的工业主要是资源加工型、资本密集型的重化工业，如钢铁、建材等。

产业结构不同，企业组织形式就不同。京津冀的产业结构主要是重化工业和战略性新兴产业，央企和外企的大企业集中，资本集中，人才集中，这种现状很不利于中小企业、民营经济发展，因为资金门槛高，技术门槛高，民营经济主动配套不太容易实现。所以京津冀地区中小企业和民营经济不是很发达，与产业结构有关，这一点与珠三角、长三角有很大不同。。

祖国：当京津冀一体化上升到“重大国家战略”后将对中国经济的转型发展产生怎样的影响？

祝尔娟：之所以把京津冀一体化上升到“重大国家战略”的高度，也和这个地区社会经济发展的失衡有很大关系，比如持续的雾霾天气，严重的交通拥堵等“倒逼”。京津冀如果不联防联治，光是北京解决不了这些环境问题。endprint

北京从地图上看，西北是山区，东南是平原，整个是一个簸箕状，河北、天津的风往上走，遇上山脉给挡回来，北京又正好座落在这个洼地中，雾霾不容易扩散。河北如果不调整产业结构，如果不压缩一些耗能大的工业产能，就无法从根本上解决雾霾问题。所以形势倒逼着京津冀必须走一体化之路。

从区域发展的角度看，要破解北京的“大城市病”也必须依靠京津冀，在更大的区域范围内去解决。因为首都效应，北京的机会相对较多，人才和人口的集聚效应就大，发展的机会也更多。当城市发展到了一定程度时，大城市病自身已经难以解决了，北京作为政治中心、国际交流中心、科技创新中心、文化中心这些核心功能都会受到影响。

人口膨胀的背后是功能的过度集中。因此，不仅那些不适宜待在首都的产业要坚决迁移出去，而且一部分非首都核心功能包括教育、医疗甚至是一些行政职能也都要迁移出去。

北京的功能疏解，将对区域发展产生重大影响，为区域协同发展提供了重大机遇和助推力。以前北京是以吸纳、集聚周边乃至全国的资源为主，比如吸纳技术，吸纳人才，吸纳资金。当北京的一部分功能要往外释放的时候，那就会产生带动效应了，可以辐射到周边，给周边也带来发展的机会。

从目前的情况看，北京需要的是空间，河北需要的是机会，而天津需要的是质量，所以京津冀一体化其实是各有诉求。北京需要空间疏解人口和产业，这将推动区域的产业整合，带动周边发展，优化空间布局。其实京津冀地方政府早在2003年就相互签订了战略合作协议，这期间国家发改委也一直在加紧研究首都经济圈的规划。

从中央层面看，新一届领导集体在京津冀一体化方面的决心很大，尽管京津冀一体化推动起来比其他地区难得多，但是中央高层还是全力去突破，因为大家明白，京津冀一体化一旦有重大突破，将会给全国的区域经济发展起到一个很好的示范效应。比如在跨省际的区域合作中探索横向协商与纵向协商相结合的区域治理的新机制；在超大城市功能疏解过程中探索中心城市与周边优势互补、共生互动的新模式；在重化工业占很大比重的地区探索经济社会生态协调发展、共建和谐宜居家园的新路子；在政府强势、市场弱势的地区探索市场调节与政府引导有机结合的新机制，这些都对全国具有重要的借鉴和示范意义。

祖国：那么京津冀一体化过程与“两个三角”的一体化过程相比有没有比较突出的优势？

祝尔娟：无论从地形地貌还是文化历史渊源来看，京津冀其实就是一体的。比如说天津最早是军事要塞，是保卫北京的门户。随着京杭大运河的开凿和漕运业发展，天津由一个沿河小镇，在为北京服务中得到迅速发展。第二次鸦片战争以后，天津被迫开埠，逐步发展成为一个港口城市和外贸中心。近代史上的洋务运动，使得天津成为了北方现代工业的摇篮。随着内贸和外贸的发展，天津逐步发展成为北方的制造中心、商贸中心、外贸中心和金融中心，成为名符其实的北方经济中心。它与作为国家政治中心的首都北京形成了一种自然分工，形成了优势互补和促进作用的关系。

近代以来，北京基本上是个消费型的城市。建国以后，由于行政区划分割和分灶吃饭的财政体制，作为中国的政治中心和文化中心的北京，为保证城市的正常运转和城市功能的正常发挥，不得不向工业城市转型。北京凭借其首都地位和政治优势，在70年代初上了一些大的工业项目如燕山石化、首钢等。在计划经济体制下，北京和天津原有的政治中心和经济中心的自然分工被打破了，由互补关系变成了相互竞争。

长期以来，北京凭借其首都优势，集聚了周边乃至全国大量优质资源，这种强大的“虹吸”效应，不仅导致出现了“环首都贫困带”，也使首都北京因过度集聚深受“大城市病”困扰，很大程度上影响了北京首都核心功能的正常发挥。人口膨胀的背后是功能过于集中。因此，北京当前正在研究如何通过疏解部分功能，更好地履行首都职能，在功能疏解和带动周边发展过程中，寻求自身更大的发展空间和新的发展动力。目前，北京哪些功能要保留，哪些功能要外迁，这是必须要研究和考虑的问题。

我已经听说北京中关村与天津宝坻区签订了合作协议，要在宝坻建设一个“中关村科技新城”。宝坻正处在北京和天津之间，在那里已经建成了一个“京津新城”，建有很多商品房和别墅，但是这个新城缺乏产业支撑，投资买房占多数，因此人气不足，民间称其为“鬼城”。如果中关村科技新城到这里建设，一方面可以疏解北京中关村的一部分科研机构和创新型中小企业，利用已有的设施基础和生态区位环境，以较小的投入得到更大的经济社会效益；另一方面也给宝坻“京津新城”带来发展机会，通过激活已有存量，释放发展潜能，产生“一举多得”的效果。我们到中关村调研过，发现2万多家科技企业，96%多都是中小型企业。北京的商务成本高，企业完全可以到河北、天津去，以减少营运成本。

不光是北京，其实天津有一些产业也应该疏解，然后再承接北京的一些高科技产业，这应该作为一盘棋来考虑。

对河北来说，要抓住京津冀一体化的机会，找准自己的定位，充分发挥自己的比较优势，主动承接京津向外扩散的一些比较适宜的功能。但是在承接过程中也要完善自身，增强自身实力。

最近我们刚出版的《京津冀蓝皮书》，主要研究京津冀城市群。我们在研究中发现，京津冀城市群存在一个特别不合理的问题，就是城市大的太大，小的又太小。北京和天津过度集聚、膨胀，“大城市病”严重；同时，中小城市吸纳力又太弱，而且这些城市基本是在河北。由于河北的经济与京津有着很大的落差，要承接北京疏解的产业和功能，必须提升公共服务设施配套能力以及生态环境宜居程度等。如果这些条件太差，即使有合适的项目也很难承接，也很难取得预期效果。这就像器官移植一样，我移植到你那，你也得有适宜的条件，否则就活不了。应该考虑到社会效益、经济效益，还有迁移的成本等问题。

祖国：京津冀一体化当前最具操作性的应该是哪些方面的工作？

祝尔娟：应该是北京的科技、教育、医疗等相关职能的疏解。其实这方面的思路早就有了，只不过过去只考虑疏解到北京的周边。现在认识到可以打破行政区划的界限，在京津冀更大的区域范围内来考虑，可以考虑把一些职能搬迁到河北的某个城市，利用这里现有的基础设施，在适宜的地方进行充分的安置。我听说北京市发改委正在规划把一些教育项目搬迁到保定，把养老、医疗项目搬迁到秦皇岛、北戴河一带。endprint

但是在这个过程中要做审慎的论证、深入的调研和科学的规划，承接北京疏解的功能需要具备什么条件，承接方有没有这种条件，搬迁方需要付出多大的代价，这些都要有充分的准备。比如首钢搬迁到曹妃甸，目前来看不是太理想。曹妃甸是填海形成的一块1900平方公里的陆地。一般说来，一个城市功能的完备至少需要十年至二十年的时间，而且一般也就是几十平方公里那么大的一个城市。曹妃甸投入了3000亿元资金，期间经历了两次危机，前一次是全球性的金融危机带来的冲击，后一次是2013年银根收紧带来的危机。曹妃甸由于摊子铺得太大，在两次危机中，很多企业停工停产，难以维持。首钢迁到曹妃甸，方向是正确的，需要一个较长的建设和磨合适应过程。

所以在推进京津冀协同发展过程中，要遵循经济发展规律，充分发挥市场配置资源的决定性作用，要明确政府与市场的行为边界。要发挥政府的规划引导作用，关键是顶层设计要科学，这对推动区域经济一体化有很重要的作用。京津冀三地要跳出“一亩三分地”的思维定势，如果每个部门都站在自身角度考虑问题，而不是从整体利益的角度考虑规划，这样的顶层设计是很难做好的。

比如交通规划，过去由于受行政体制、财政体制、业绩考核制度等制约，常会出现“断头路”的情况，就是“最后一公里”问题。还有生态方面，整个地区的生态屏障怎么建设，生态廊道怎么建设，每个城市都有生态宜居家园的标准、要求，都要有一个通盘的考虑。再比如城市空间布局，各项政策的制订要有利于各种要素的合理流动。北京的优势是服务业发达和科技创新，天津的优势是现代制造，但是产业链链接上不是很紧密，这需要有一个空间布局的合理调整。比如说京津唐这个高科技新干线，已经布局若干个功能区了，现在北京有、天津有，但是都是各搞各的，没有对接、融合，没有国家级的规划。比如要研究建立市场平台、信息共享平台、人才市场、技术交易市场、产权交易市场、碳排放权交易市场等，通过这些市场和平台，促进区域内的要素流动，促进科技成果尽快转化为生产力，促进知识和产业对接，促进产业和产业在功能区的对接，现代服务业与现代制造业的对接等等。

还要研究港口之间怎么合作？海港与空港怎样合作？目前天津港和河北港口之间竞争多于合作。京津冀要建成国际枢纽中心、国际航运中心和国际物流中心，必须加强京津冀地区的港口群、机场群以及海港与空港的合作与发展。如何推进京津冀协同发展，需要在战略层面上进行考量。endprint