渤海环境变迁及其治理——兼论渤海开发与海洋生态文明建设*

陈 涛 杨 悦

(中国海洋大学 法政学院；山东 青岛 266100)

一、导言

渤海本来是个荒漠内陆盆地，后因海水淹没而形成半封闭型内海。它的北面、西面和南面分别被辽宁省、河北省、天津市和山东省所围绕，整个海域由中央主体海区和辽东湾、渤海湾、莱州湾组成。渤海海岸线总长3784公里，其中陆地岸线3024公里，南北长500公里，东西长346公里，总面积77284平方公里。渤海海区完全位于大陆架上，海底比较平坦，平均水深为18米，是我国四个海域中深度最小的海域。[1](P163)渤海沿岸主要入海河流众多，包括海河、黄河、辽河三大流域，七个水系。海岸线多深入内陆，优良港湾众多，是我国华北和东北地区经济文化交流的重要海上航道。

目前，环渤海地区已经成为与长三角、珠三角具有同等重要地位的发展区域，在国家经济社会发展的区域布局中占有重要地位。从人口方面来看，环渤海地区是我国人口较为稠密的地区之一。根据《2013年中国统计年鉴》，截至2012年末，环渤海地区(三省一市)人口为22775万人，占全国总人口的16.82%(表1)。从经济发展方面来看，该地区经济发展迅速。从2008年到2012年，环渤海地区的生产总值稳步增长，并从2008年的21.44%增加到2012年的22.03%(表2)。

图1 环渤海区域示意图

表1 2012年环渤海地区人口数量状况

数据来源：根据《2013年中国统计年鉴》进行的整理和计算

表2 2012年环渤海地区生产总值状况

图2 2008-2012年环渤海地区生产总值占全国生产总值的比重

环渤海地区在快速的经济发展和渤海开发进程中，付出了沉重的环境代价，其中的典型问题就是渤海污染，它已经制约了环渤海地区的可持续发展。在我国的四大海域中，渤海具有特殊性。首先，它是我国唯一的内海，水体交换能力弱。其次，它是我国四大海域中唯一不存在“领海争端”的海域。第三，渤海污染严重，学术界已经用“死海”对其进行形容。目前，国家层面的两项战略对渤海而言具有重要影响，一是海洋强国建设，二是海洋生态文明建设。前者意味着渤海资源开发被提到了新的高度，后者意味着渤海的环境治理被提到新的议事日程。由此，科学统筹渤海开发与环境治理变得更为迫切。本文从环境史的角度分析渤海环境变迁的主要轨迹，并探讨海洋开发与渤海环境治理之间的统筹问题。

二、渤海环境变迁的历史分期

从环境史的角度而言，渤海环境变迁可以分为新中国成立前、新中国成立至20世纪70年代末、20世纪80年代、20世纪90年代和2000年以来等五个阶段。在不同阶段，渤海环境的呈现形态差异很大。近年来，国家加强了渤海环境治理的力度，渤海环境状况在个别年份有所改善，但环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。

(一)新中国成立前

自有人类社会以来，环渤海地区的人类活动和海洋开发行为就对渤海环境产生了影响。而从远古社会直至新中国成立之前，受生产力发展水平制约，人类对渤海的开发力度很小，相应地，人类对渤海环境的影响在其可承载范围之内。因此，渤海渔业资源没有受到明显破坏，渤海生态系统也没有发生明显变化。

虽然渤海生态系统处于平衡状态，但并不意味着这一历史时期没有海洋灾害。当时，渤海海洋灾害发生次数较少，并且多为自然因素诱发。古史中由洪潮引发的海溢*“海溢”是中国古代文献对海洋灾害的一般称谓。在《汉书》中，就有“渤海水大溢”，“东北风，海水溢，西南出，浸数百里”等记录。现象的统计发现，渤海海域一共发生了5次，其中4次发生在山东海域，1次发生在辽宁海域。[2](P308-321)此外，据明代至中华民国时期的历史资料统计，莱州湾和渤海湾沿海地区较严重以上程度的风暴潮灾害几乎连年不断，其中，海水侵溢内陆30～60千米的严重风暴潮灾害记载达70余次，平均不足10年便出现一次。[3](P13)但是，与现代社会相比，渤海在这一时期的海洋灾害发生频率依然明显偏低，生态环境没有遭受明显破坏，没有出现明显的海洋污染问题。

(二)新中国成立后至20世纪70年代末

新中国成立后，随着国家政治秩序和社会经济秩序的恢复与稳定，国家和沿海地区逐渐重视渤海开发。从建国初期直至70年代末期，虽然环渤海地区的工业化水平较低，但是，过度捕捞导致的渔业资源衰退以及海洋污染问题已经显现出来。

首先，渔业资源衰退问题开始出现。新中国成立初期，渤海渔业资源的利用并不充足，但到20世纪60年代已经达到充分利用的程度，[4](P25)环渤海地区水产品总量从1949年的52.4万吨增加到1965年的461.8万吨。[5](P103)虽然受到“文化大革命”的影响，从20世纪60年代末至70年代末期，海洋渔业生产能力出现了大幅度下降，年均水产品产量只有4.2万吨，[5](P103)但是，强度捕捞还是导致了渔业资源快速衰退。比如，20世纪60年代以前，小黄鱼曾经是渤海捕捞的主要经济鱼类，1958年的产量达到14785吨，但是1970年以后，其年产量下降到100吨以下。[6](P75)不仅如此，过度捕捞还造成主要渔获物质量下降以及优质渔获物和劣质渔获物的比例失调问题。在20世纪50年代，优质与劣质渔获物的比例为8：2，到了60年代下降为6：4，到了70年代则下降到4：6。[4](P26)这种结构性的变化不但说明渤海渔业资源枯竭问题露出端倪，而且说明优质渔业资源衰退问题已经十分明显。

其次，海洋污染问题开始显现。一方面，渤海海域开始出现赤潮灾害。水体富营养化是赤潮显现产生的重要原因。在这一时期，渤海海域影响较大的赤潮包括1952年在黄河口附近海域发生的最大影响面积达1460平方公里的赤潮以及1977年在渤海湾海河口发生的持续时间长达50多天的微小原甲藻赤潮。[7]赤潮的出现表明，工业化已经对渤海环境产生了显著影响。另一方面，海洋溢油事件开始出现。我国从20世纪60年代开始在渤海进行油气资源勘探，而到了70年代，油井井喷、平台违章排污等造成的突发性溢油事故就开始出现。例如，1979年，胜利油田排入渤海的原油达到45708吨。[8]此外，船舶溢油也对渤海环境产生了深刻影响。这一时期，较为频发的海洋污染事件导致渤海生态系统趋于恶化。

(三)20世纪80年代

与西方现代化模式相比，中国的现代化进程具有典型的“赶超型”特征。进入20世纪80年代，“赶超型”的现代化机器既推动了经济的快速发展，也导致环境问题更加严峻。在这一时期，重化工布局的沿海化、过度捕捞、围填海工程以及海上油气资源的大规模开发导致渤海环境问题日益严峻并趋于复杂化。

首先，海洋渔业资源锐减，生物多样性遭到破坏。在这一时期，渤海渔业资源的锐减问题十分明显。比如，80年代以来，对虾的年产量已经从10～30万吨降至6000吨以下。[5](P80-81)同时，具有较高经济价值的中上层鱼类持续减少。金显仕对渤海的周年或分季度底拖网调查数据表明，1982—1983年周年调查的生物量远低于1959年，渤海渔业资源的优势种在20世纪80年代已由低值的小型中上层鱼类替代了50～60年代具有较高经济价值的小黄鱼和带鱼等底层鱼类。[9]不仅如此，渤海的钻井平台、采油平台和修井平台主要分布在渤海湾、莱州湾和辽东湾附近海域，这些海域的周边区域正是渤海内海洋生物洄游、产卵以及捕捞、养殖的敏感区域。[1](P173)也就是说，渤海石油资源开采影响了鱼类等海洋生物的生长与繁殖，并破坏了渤海的生物多样性。此外，沿岸港口、码头的兴建，导致滩涂湿地和浅海资源不断减少，进而导致渤海生物多样性下降的形势更加严峻。

其次，渤海污染日趋严峻，海水质量明显下降。当时，环渤海地区的冶金、石油化工等产业的工业污水直排入海现象突出，超出了渤海的自净能力，导致水质明显下降。《渤海警示录》对此提供了重要证据：自20世纪80年代开始，锦州湾污染日趋严重。其污染物主要来自五里河，五里河入海口的海滩被30—50厘米厚的黑色污泥覆盖。河底泥中锌超标2000多倍，铅超标300多倍，镉超标200多倍，汞超标150多倍，排污口附近7平方千米的海滩已无任何生物。辽河昼夜不停地把城市工业污水排入大海，污水在海水中形成的“污带”长达数千米。黄河、小清河、潍河、胶莱河几条入海河流排污严重，使莱州湾遭受污染。[3](P35)另外，大规模的石油开采也带来了严重的环境灾难。例如，1986年渤海2#平台井喷，导致大量原油泄漏；而1987年秦皇岛港输油站溢出原油多达1470吨。[8]频发的污染事件不仅导致渤海生态系统遭受严重破坏，也导致养殖户蒙受巨大经济损失。与此同时，海洋污染引发的环境抗争与社会冲突等问题已经比较严峻。

(四)20世纪90年代

进入上世纪90年代，环渤海地区的工业化和城市化快速推进，而与此同时，污水直排渤海问题并没有得到解决。在这一时期，渤海渔业资源已经基本衰竭，渤海呈现出荒漠化的特征，海洋污染事件呈现出频发态势。

首先，渤海天然渔业资源陷入衰竭状态，渤海荒漠化形势日益严峻。对虾数量已由80年代中期的1.7万吨锐减到90世纪中期的2000多吨，鲅鱼、黄花鱼等已经形不成鱼汛。[1](P167)1993年根据底拖网调查渔获率估算的资源密度仅为1.02吨/平方千米，[5](P81)明显低于80年代的渔业资源密度。金显仕指出，与1982—1983年相比，1992—1993年渤海渔业资源的生物量降幅在9.7%～84.2%；各季优质种类减少、生物量大幅度下降，而低质种类生物量则有较大幅度的增加，经济价值低的小型中上层鱼类已成为渔业资源的主要成分。[10]而1998—1999年季节生物量仅为1992—1993年同期的3.5%～22.3%，多种鱼类、经济无脊椎动物生物量大幅度下降，失去渔业生产意义。[9]鉴于渤海资源的枯竭状态，学术界和媒体开始用“荒漠化”一词形容渤海，而这种“荒漠化”至今尚未见到好转的势头。

其次，渤海污染呈现出全面爆发态势，海洋污染事件频发。据不完全统计，20世纪末，每年由陆地排入渤海的污水总量约为30亿吨，所携带的污染物约70万吨。1992年，渤海污染水体中超过国家一类海水水质标准的污染物面积占整个海域面积的25%，到1998年这个数字已经高达56%。[3](P35)在90年代，渤海原油产量持续增加，由1991年的94.38万吨增加到2000年的653.50万吨，[11]增幅达到592.4%。而石油开采也导致了严重的溢油污染。比如，1998年底，胜利油田发生油井架倒塌，持续溢油近6个月。[8]此外，海洋赤潮灾害明显增加。1952-1989年期间共记录到赤潮3次，累计赤潮发生面积3320平方公里，平均每年发生赤潮接近0.1次，平均每年赤潮发生面积约为90平方公里。而20世纪90年代渤海海域共记录到赤潮27次，赤潮面积累计达17530平方公里，平均每年发生赤潮2.7次，每年发生赤潮面积超过1750平方公里，平均每年赤潮的发生次数和影响面积分别为1952—1989年期间的27倍和20倍。[7]在这一时期，虽然国家实施了渤海治理工程，但渤海污染态势十分严峻。由此，学术界开始用“死海”形容渤海。与此同时，遭受严重污染的渤海影响了环渤海地区的可持续发展。

(五)21世纪以来

2000年以来，国家加大了渤海治理力度。2001年，国务院批准实施《渤海碧海行动计划》，要求控制近岸海域污染，恢复渤海生态环境。该计划分为近期、中期、远期三个阶段，共15年，总投入为555亿元。除此之外，国家海洋行政管理部门制定了《渤海综合整治规划》、《渤海沿海资源管理行动计划》以及《渤海环境管理战略》等专项计划。[12]经过治理，渤海的环境质量在个别年份有所改善。但是，从整体上看，渤海的环境治理并没有达到预期的效果，环境状况仍具有较强的波动性。同时，渤海环境还面临着很多新的挑战。

首先，自然资源持续减少、生态系统脆弱的态势尚未得到扭转。2004年，渤海捕捞出现鱼类仅有30种，明显低于1992年的43种和1998年的40种。[13]整体上看，渤海水产资源衰竭，经济鱼类短周期、低质化和低龄化趋势日益突出。渤海水域渔业生产水平不足20世纪80年代的1/5，海湾作为渔场的功能已基本丧失。[14]面临过度捕捞带来的资源与环境压力，政府部门加强了监管。2002年，海洋捕捞渔船船数和功率数进入“总量压减”阶段。渔民弃船后大多转向了海水养殖产业，致使海洋渔业资源陷入了高密度、超容量的过度养殖困境。[15]“过度养殖”超出了海域的生态调节能力，加剧了渤海环境恶化态势。除渔业资源外，滩涂湿地、浅海以及自然岸线资源也呈现出明显的缩减趋势。从《中国海洋环境质量公报》对河口、海湾、湿地等重点生态系统的检测数据来看，渤海生态系统的脆弱性态势十分严峻。从2004—2013年，双台子河口、滦河口—北戴河、渤海湾(2009年处于“不健康”状态)的生态系统处于“亚健康”状态；莱州湾和黄河口的生态系统已经由“不健康”修复为“亚健康”状态，略有好转；但锦州湾(2005年新增生态监控区)始终处于“不健康”状态。可见，虽然个别监测区情况略有好转，但渤海生态系统的整体健康状况并未得到明显改善(表3)。

表3 2004—2013年渤海海域生态监控区基本情况

其次，渤海水质尚未得到有效改善。21世纪以来，渤海海水质量具有较强的波动性。国家海洋局发布的《中国海洋环境质量公报》中最近10年的数据统计发现(表4)，虽然2008—2010年渤海海域第二类海水面积有所增加，但从2002—2012年，第二类海水面积整体上呈现出下降趋势，特别是在2002—2007年，第二类海水面积大幅度下降。并且，当前的第二类海水面积仍然明显低于2002年第二类海水的面积。与此同时，第三类海水、第四类海水以及劣于第四类海水面积呈现出波动增长的趋势。比如，2012年的劣于第四类海水面积大幅度增加，而2013年则大面积减少。由此可见，通过环境治理，渤海海域污染状况在个别年份有所减轻，海水质量有所提高。但从整体上来看，渤海海域污染仍然非常严重，海水质量的下降的状况并没有得到有效的控制。

表4 2002—2013年渤海海域未达到第一类海水水质标准的各类海水面积 单位：平方公里

再次，海洋污染加剧了海洋灾害。一方面，渤海海域内的赤潮灾害没有得到有效控制。21世纪以来，渤海赤潮灾害呈现出明显的发生时间段延长、发生次数与面积增加、分布空间扩大以及优势种类增多的趋势。20世纪90年代以前，渤海赤潮灾害主要发生在每年的6～8月，分布区域主要集中在渤海湾和莱州湾近岸海域以及辽东湾秦皇岛和芷锚湾附近，优势种类主要是夜光藻。但2000年以来，赤潮灾害在4～11月均有发生，除了上述海域，辽河口、营口鲅鱼圈附近海域和葫芦岛近岸海域也多次发生赤潮，对海洋生物有毒害作用的优势种类纷纷出现。[7]目前，渤海海域赤潮发生次数较多，波及海域面积大的特点并没有改变(表5)。另一方面，诸如溢油等海洋污染事件频发，加剧了海洋灾害，不仅导致了严重的生态破坏与经济损失，而且影响了环渤海地区的社会稳定。

表5 2001—2013年渤海海域发生的赤潮情况

第四，陆源污染形势严峻，重化工布局沿海化给渤海环境带来了新挑战。重化工业在我国各地普遍占规模以上工业的70%左右，自2003年开始，重化工项目布局在沿海地区就已经成为一种大趋势。[16]诸如钢铁、石化、核电等纷纷集聚沿海。2006年鞍钢鲅鱼圈钢厂的审批建设，标志着我国钢铁工业沿海布局的序幕开启。[17]2008—2009年间，国务院先后出台了11个重点产业调整和振兴计划，先是钢铁行业向沿海地区的转移，随后港口、物流、石化等行业也加速向沿海地区布局，掀起了新一轮海洋工业发展的高潮。[18]除此之外，辽宁省“五点一线”沿海经济带、河北省的“曹妃甸循环经济示范区”和“沧州渤海新区”、“天津滨海新区”和山东省的“黄河三角洲高效生态经济区”的建设都表明，重化工业的布局具有明显的“沿海化”倾向。截至2013年，在渤海沿岸的15个主要城市中，有14个都把石化行业作为支柱行业。[16]重化工中的环境问题十分严峻，其中，尤以重金属污染突出。而与此同时，环渤海各省市排污口超标排放的比例很高(表6)，并且，短时间内排污口超标排放的情况难以得到有效的控制。因此，重化工布局沿海化所带来的新挑战，是渤海环境治理中亟待重视的问题。

表6 2008年渤海各省市排污口超标排放情况一览表

三、海洋强国建设中的渤海环境治理

当前，我国正在开展海洋强国建设，而海洋强国绝并不仅仅意味着海洋经济与海洋军事的增强，海洋环境保护同样需要纳入到海洋强国建设的基本范畴中。

(一)环境治理是海洋强国建设的重要内容

当前，世界海洋国家都在加大海洋开发力度。自党的十五大以来，我国历届全国党代会报告都就海洋开发提出了战略性指导思想。其中，十八大报告明确提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”，由此，海洋强国建设进入国家视野。

而就海洋强国的学术研究和政策探讨而言，绝大多数学者强调的都是海洋资源开发、海洋经济发展以及海洋军事力量的增强，而海洋环境保护尚没有被放置到应有的高度。事实上，海洋强国是一个综合性的目标，不仅包括海洋经济的发展、海防军事能力的提高，而且包括海洋环境的改善。当前，在“海洋强国建设”的战略框架下，环渤海地区都在纷纷加大海洋开发力度，甚至掀起了“追赶式”的海洋开发浪潮。而渤海的生态环境已经十分脆弱，因此，这种海洋开发浪潮必然对渤海环境带来难以想象的挑战，如果处置不当，就有可能因此走向海洋强国的反面。因此，在推进海洋强国建设进程中，必须高度重视海洋环境治理，将之放置到海洋建国建设的基本内容之中。

(二)统筹海洋开发与渤海环境治理

环境治理政策的出台往往具有滞后性，一般都是在环境问题十分严峻的阶段才会加强政策供给。而这时环境问题已经十分复杂，无疑增加了环境治理的难度，环境治理也就很难在短期内达到预期效果。

渤海环境问题在20世纪70年代就已经比较明显，虽然国家也对渤海环境状况开展了调查和联合执法行动，并于2001年实施了“渤海碧海行动计划”，加大对渤海环境的治理力度。但是，渤海的环境治理始终没有达到预期目标。2006年，国家发展与改革委员会启动《渤海环境保护总体规划》的编制工作，宣告了《渤海碧海行动计划》在第一阶段的实践失败[19]，此后，《渤海碧海行动计划》不了了之。之所以出现这种格局，源于渤海环境保护及其治理总是让位于海洋开发，也就是说，经济的话语权始终比环保的话语权大。在渤海恐将沦为“死海”的背景下，亟待统筹渤海治理与海洋开发。环境保护不能等到环境问题进入白热化阶段后才重视，否则就会导致灾难性的后果。比如，大气污染很早就露出端倪，但始终没有进入到国家政策的核心，也没有引起企业和普通公众的足够重视。在举国“战雾霾”，甚至产生了“北京咳”、“包咳死”*“包咳死”是中国网民按谐音调侃美国驻华大使博卡斯的称谓。等社会效应后再治理雾霾时，国家形象已经受到了影响。而且，不管国家投入多大，都很难在短期内解决这一难题，因为大面积的雾霾一旦产生，其治理必然需要很长时间，这个自然规律不会以人的意志为转移。当前，渤海的治理已经十分艰难，如果再不将统筹海洋开发与渤海环境治理从符号与标语转换为实践的话，也许“死海”就真成为现实了。

四、结论

渤海是我国唯一的内海，对于环渤海地区的可持续发展具有重要的战略意义。但是，渤海渔业资源枯竭、海洋污染事件频发，生态系统遭受严重破坏，这不但限制了对渤海的持续开发，而且对环渤海地区的可持续发展构成了挑战和制约。作为结论，本研究着重强调以下三点内容。

首先，渤海环境变迁的历时性研究表明，渤海开发中的环境恶化问题亟待引起高度重视。当前，虽然学术界已经用“死海”来形容渤海，但是渤海的治理依然没有引起足够的重视，很多的“重视”话语依然停留在政策文本与理论文献中。虽然国家加大了对渤海的治理力度，但也没有取得预期效果。《渤海碧海行动计划》以及一些地方性海洋环境保护法规并没有得到严格执行，针对渤海环境治理的专项计划经常被搁置，由此导致渤海在不断强化的环境治理中持续恶化。

再次，建设海洋强国必须加强渤海环境治理。海洋强国是一个综合性的目标，不仅包括海洋资源开发能力的提高、海洋经济水平的提升和海洋军事实力的提高，还包括海洋环境的治理及其改善。就渤海环境治理而言，它不仅是海洋生态文明建设的重要内容，同样应该是海洋强国建设的基本内容。只有加强渤海环境治理，才能为海洋经济的可持续发展提供保障，才能真正实现海洋强国的目标。

第三，渤海环境治理在加强政策供给的同时，还需要积极发挥社会力量。政府是渤海环境治理的重要主体，但是，政府并不是渤海环境治理的唯一主体。社会公众与民间组织在渤海环境的治理过程中需要发挥积极作用。当前，渤海治理依然是政府主导格局，但与此同时又存在着严重的“政府失灵”问题。因此，亟待建立有效的公众参与机制，发挥社会力量在渤海环境治理中的积极作用。

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