挪威对斯瓦尔巴德群岛管辖权的性质辨析——以《斯匹次卑尔根群岛条约》为视角*

卢芳华

(华北科技学院 人文社会科学学院，河北 廊坊 065601)

从目前的地理格局看，北极包括加拿大、美国、丹麦、俄罗斯、芬兰、瑞典冰岛、挪威八国的陆地领土、领海、专属经济区和大陆架以及未被上述区域涵盖的公海及国际海底，唯一例外是挪威所属的斯瓦尔巴德群岛(以下简称斯岛)。作为距离北极最近的可居住陆地区域之一，斯岛在1920年《斯匹次卑尔根群岛条约》(以下简称《斯约》)框架下建构了一套独树一帜的法律制度。依据《斯约》，一方面所有的缔约国改变了斯岛无主地的法律地位，承认挪威对该地区“充分和完全”的主权；另一方面又明确了各缔约国国民拥有自由进入斯岛，在斯岛平等经营的权利；[1](P100)这一专约与《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)以及挪威在斯岛制定的一系列国内法一并构成了目前规范缔约国在斯岛活动的基本法律框架，让斯瓦尔巴德水域平静了将近一百年。随着北极海权争议升级，围绕着《斯约》，缔约国对斯岛权利的争夺愈益凸显，2011年10月，欧洲议会针对挪威渔业保护区捕捞配额制度发布研究报告，指出挪威建立斯瓦尔巴德群岛渔业保护区制度是对《斯约》平等利用原则的违背；无独有偶，2012年9月，美国国务卿希拉里出访挪威，也被记者问及《斯约》适用范围是否包括斯岛大陆架等涉及挪威在斯岛管辖权的敏感问题， 2014年5月12日，欧盟议会再次将挪威对《斯约》解释的合法性作为讨论的重要议题之一……这些都说明当前面对挪威以《公约》为依据主张斯岛渔业保护区、大陆架及其外大陆架等一系列主权权利已经引起了《斯约》其他缔约国的广泛关注和质疑。争论的焦点在于挪威是否有权依据《斯约》赋予的主权主张更为广泛的管辖水域。我国是《斯约》的缔约国，深入研究挪威在斯岛管辖权的法律属性对于我国北极权益的拓展与维护具有重要的现实意义。

一、挪威依《斯约》拥有的权利及其对斯岛的管理

自1596年荷兰探险家威廉·巴伦支发现斯匹次卑尔根群岛(后称斯瓦尔巴德群岛)到19世纪中叶，斯岛一直是无主地，不受任何国家主权管辖，19世纪末，岛上煤炭资源的开发使得斯岛主权问题浮出水面，利益争夺的升级要求在这一地区迅速建立起一种法律体系以解决纠纷，这时出现了两种选择：一是将斯岛置于一国主权之下；二是在群岛建立一种国际管理机制。1920年，美国、英国、丹麦、瑞典、法国、挪威、意大利、荷兰、日本九国作为原始缔约国，在巴黎签订了《关于斯匹次卑尔根群岛的行政状态条约》(即《斯匹次卑尔根群岛条约》)，通过《斯约》确立挪威对斯岛，包括熊岛的主权，确保缔约国在公平的制度下和平利用斯岛资源，这一目的和宗旨归纳起来就是承认主权，和平中立，共同开发。为此，《斯约》赋予缔约国船舶和国民在斯岛陆地及领海捕鱼和打猎的权利(第2条)、平等的自由进入和停留的权利、从事一切海洋、工业、矿业和商业活动的权利(第3条)、科考权(第5条)，采矿权(第8条)，为了实现对斯岛资源和平利用，缔约国必须承担在这一区域内不建立任何军事基地和防御攻势的义务(第9条)。这一系列规定迫使缔约国放弃了他们对斯岛主权的潜在要求，但由此获得了利益如通行权和捕鱼权等权利与当时主权国家拥有的权利大致相当。挪威则获得斯岛主权，由此对斯岛实行有效的管理。

(一)利用《斯约》赋予其对斯岛的“全面和绝对的”主权，制定一系列法律法规，强化对斯岛及其领海的管辖。根据《斯约》第1条，缔约国承认挪威在斯岛的领土主权。挪威对斯岛的主权是“全面和绝对的”(pleine et enti`ere)，“全面和绝对的”主权意味着挪威在斯岛拥有和行使的主权与其对本土主权享有完全一致，都是国际法上所公认的主权概念。依据这项权利，挪威有自由地维护、采取或颁布适当措施，以便保护并于必要时重新恢复该地域及其领水内的动植物(第2条)的权利。由此，挪威制定了针对斯岛的《斯瓦尔巴德环境保护法令》、《斯瓦尔巴德旅游和旅行条例》、《斯匹次卑尔根群岛采矿条例》等一系列法律法规来规范缔约国在斯岛矿藏开采、环境保护、税收等活动(见表1)。依据《斯约》平等原则，这些法律法规应始终如一的适用所有缔约国国民，对任何一个缔约国均不得给予直接或间接的豁免、特权和优惠。通过这些法律法规，挪威保护了斯岛原始生态，维持斯岛和平稳定，实现了在斯岛明确、有效、连续地行使主权。

表1 挪威颁布的仅适用于斯岛的法律法规

(二)随着国际海洋法的发展，《公约》与《斯约》在适用范围上的分歧日益凸显，挪威转而主张拥有斯岛渔业保护区和大陆架的主权权利。挪威依《斯约》拥有对斯岛的主权后，为了避免在斯岛水域直接宣布建立专属经济区与其他缔约国产生直接的利益冲突，先于1976年12月颁布了《经济区法令》(Act relating to the economic zone of Norway)，建立了挪威陆地200海里专属经济区、斯岛200海里的渔业保护区、扬马延渔业保护区三个专属经济区。在渔业保护区内设定捕捞限额，对最小捕鱼尺寸、最小网孔及禁捕区域做出规定，并要求所有在这一水域作业的渔船均应报告捕获数量及种类，保留捕获记录。通过1966年第19号令、1976年《经济区法令》和后来制定的1983年《挪威海水渔业法案》、《挪威的限制渔区和禁止外国在渔区内钓鱼法案》、《悬挂格陵兰岛旗帜的渔船在挪威的经济区捕鱼的规定》挪威确立了对斯岛200海里渔业保护区一般性渔业管辖权。

对于斯岛是否有独立大陆架的争论最早开始于上世纪70年代。一直以来，挪威主张其大陆架由陆地北部延伸到斯岛及其以外的区域，斯岛位于挪威大陆架上，其本身没有独立的大陆架。[2]70年代后期，挪威在斯岛大陆架发现了丰富的油气资源，目前已探明斯岛石油储量价值2670亿挪威克朗，居挪威国内石油储量首位，已探明天然气储量达到840亿挪威克朗，居挪威国内天然气储量第二位。为此，挪威即使明知各方会对其以《公约》为基础主张对斯岛的专属经济区和大陆架持否定意见，也开始逐渐放弃斯岛没有独立大陆架的主张。[3]挪威政府主张，挪威已于1996年加入《公约》，依《公约》规定享有斯岛专属经济区和大陆架的主权权利。[4]随后，2006年2月，挪威与丹麦依“等距离”原则划分了斯岛与格陵兰岛大陆架和专属经济区边界，这一划界案订立代表着双方承认斯岛拥有独立的大陆架和专属经济区。此外，2006年，挪威还向大陆架界限委员会提交了200海里外大陆架申请，其中也包括斯岛北部大陆架的外部界限。不可否认的是，斯岛面积达到6.2万平方公里，约3000多固定居民，按照《公约》规定具有维持人类居住和本身经济生活的能力，属于第121条第1款规定的岛屿，应该有自己的大陆架和专属经济区。挪威借助《斯约》持续拓展其在北极地区的管辖权必将导致《斯约》缔约国在经济权益分配方面出现新问题。

(三)挪威利用《斯约》赋予的管辖权，限制缔约国在群岛上的活动。为了限制缔约国依《斯约》赋予的权利，挪威借用其制定的矿藏开采、环境保护、税收等一些法律法规限制缔约国在群岛的活动。如挪威在《斯瓦尔巴德环境保护法令》中规定：为实现保护斯岛资源与环境的承诺和义务，将群岛的大部分土地划分为保护区。目前，挪威方面已经建立了七个国家公园、六个自然保护区以及十五个鸟类禁猎区。据统计，斯岛已有一半以上的区域被划定为自然保护区或国家公园。在保护区内缔约国的许多商业活动包括正常的科考活动将被禁止或是需要经过挪威驻岛行政长官的许可方可实施，这一规定在客观效果上单方面修改了《斯约》，损害了缔约国在群岛从事商业活动的实质权利，特别是对俄罗斯和丹麦来说，这一规定直接限制他们在群岛历史上长期从事的采矿业和渔业的进行。以俄罗斯为例，《斯瓦尔巴德环境保护法令》通过后，俄罗斯的国有矿业公司不得不在2003年从挪威政府建议的斯岛的科尔斯湾(Coles Bay area)保护区撤离。[5]对此，俄罗斯通过外交渠道正式表示，将根据国际法优于国内法的原则，保留在法令与《斯约》冲突时优先适用《斯约》的权利。挪威随即做出回应指出，《斯约》赋予缔约国的是经济上平等权利，挪威颁布的法令和规定均平等适用于各缔约国，并不违反《斯约》。总的来看，挪威通过这些国内法加强对斯岛的管辖，一方面这是挪威依《斯约》享有的权利，另一方面挪威也不断利用这一权利来削弱《斯约》缔约国享有的权利，这一问题也越来越得到其他缔约国的关注。

二、缔约国对挪威的斯岛管辖权的主要争议

随着国际海洋法的发展，《大陆架公约》、《联合国海洋法公约》等国际法和国际公约相继提出一系列与海洋权益相关的新概念，如毗连区、专属经济区、大陆架。其中，《公约》授权各沿海国家在其领海以外200海里以内的范围设定专属经济区，在该区域享有各类资源勘探、开发与利用的主权权力；允许沿海国在其大陆架上以“勘探大陆架和开发其自然资源”为目的，对其行使主权权利。这些新概念与《斯约》的相关规定存在冲突，引发了关于斯岛周边海域的管辖权和经济权益归属权的争议，争议的焦点是挪威是否可依《公约》享有专属经济区和大陆架，缔约国的管辖权是否可以扩展到斯岛海域的专属经济区和大陆架。

(一)挪威是否可依据《斯约》主张专属经济区

斯岛南部海域蕴含着丰富的鳕鱼、鲱鱼、毛鳞鱼、虾等渔业资源，由于这一水域离挪威陆地较远，挪威在这一区域的渔业活动并不活跃，苏联由于地理位置优越，一直以来是斯岛渔业资源最大的受益方。1975年，挪威和苏联达成了对斯岛专属经济区渔业资源共同管理协定，两国组建了挪威——苏联联合委员会制定了管理程序和细则，对这一水域渔业资源的科研、开发、利用进行着广泛的合作。1977年，挪威通过了《经济区法案》，建立了斯岛渔业保护区制度，此后，从苏联到俄罗斯一直反对挪威党方面建立斯岛渔业保护区。[6]总的看来，缔约国的态度大致可分为三类：一是对挪威设立渔业保护区的做法持否定意见。尽管挪威称渔业保护区是建立在无歧视原则基础上，但是渔业保护区对各国可捕量配额的分配是根据这些国家在该区域的历史捕鱼量确定的，这本身就是对《斯约》所确立的公平原则的违反；基于这一理由，冰岛、西班牙、俄罗斯质疑挪威在该海域的管辖权；欧盟也主张挪威的斯岛渔业保护区是对《斯约》赋予主权的扩大使用。第二类观点主张挪威可以拥有斯岛的专属经济区，但这一权利应平等适用于其他《斯约》缔约国。虽然《斯约》规定缔约国在包括“第1条所确定的陆地范围”及“其领海”内享有自由通行权、资源权、科学考察权等权利，但根据条约确立的宗旨和公平利用斯岛资源的基本原则，《斯约》应类推适用于斯岛的专属经济区。持这一观点的丹麦、英国、荷兰主张挪威可以划定200海里的渔业保护区，但在该区域的捕鱼权应平等地赋予《斯约》的所有缔约国，挪威没有独占性的管辖权。[7]第三类观点以加拿大和芬兰为主，对挪威提出的斯岛渔业保护区制度表示支持；[8]随着对斯岛资源争夺的加剧，缔约国越来越关注挪威主权权利的行使。2014年5月12日，欧盟议会将挪威对斯约解释的合法性作为讨论的重要议题之一加以讨论，来自于西班牙的委员Carmen Fraga Estéve认为，许多欧盟成员国认为挪威对《斯约》的解释违反国际法。葡萄牙的委员Maria do Céu Patrao Neves也建议委员会在这个问题上对挪威要坚定表示反对。由此可以看出，大多数《斯约》缔约国主张《斯约》仅适用于斯岛及其领海，其他水域均属于公海，尽管挪威称渔业保护区是建立在无歧视原则基础上，但挪威仍无权单方面设立渔业保护区。

(二)挪威是否可依《斯约》主张大陆架

从目前油气资源开发技术上看，在斯岛这样的平均气温最高7℃，最低-22℃的高寒地区勘探开发油气资源尚不可行，尽管如此，缔约国仍将斯岛大陆架资源开发权的归属问题作为北极战略的焦点之一。

各国争论的问题在于挪威是否有权依据《斯约》主张斯瓦尔巴德群岛的大陆架。实际上，挪威对群岛享有的主权不同于一般意义上的国家主权，不是传统国际法意义上的基于先占和有效统治等国际法认可的方式获得的具有绝对性、排他性的主权，是一种条约赋予的主权，只有在遵守“条约规定的条件下”才享有“充分和完全”的主权，挪威以这种“有限的主权”主张专属经济区和大陆架的主权权利本身是有争议的，即使具有这种权利也不是专属性的。[9]对此，缔约国的观点也分成三派，一种观点的代表国家是英国、[10]俄罗斯、[11]丹麦、[7]意大利和荷兰依据《斯约》的平等原则，[12] [13]主张所有缔约国都同时享有在斯岛大陆架的非歧视性的经济权利；英国政府为此还在2006年向挪威政府递交了一封外交信件强调它将捍卫其在斯岛的权益；捷克斯洛伐克、[14]匈牙利、[15]波兰[16]等国对挪威在斯瓦尔巴德德群岛领海之外的单方面行动表示抗议，除了这些主权国家外，自治省份格陵兰和法罗群岛明确表示对挪威在斯岛的管辖权提出过质疑，[17]欧盟虽然不是《斯约》的成员国也对挪威在斯岛专属经济区和大陆架的管辖权提出质疑；[18]目前为止，只有芬兰和加拿大[19]明确表示支持挪威对斯岛及其大陆架管辖。还有一些缔约国没有在这个问题上提出明确的看法，但保留任何可能基于《斯约》在斯岛水域主张相应权利的可能，基于这种观点的国家有法国、[20]德国、西班牙和美国。[21](见表2)

表2 缔约国对挪威主张斯岛渔业保护区和大陆架的态度对比分析

(三)《斯约》缔约国的权利是否限于斯岛领土和领海

从《斯约》适用空间范围看，涵盖斯岛和熊岛，即东经10°-35°和北纬74°-81°之间的所有岛屿和礁石，特别是西斯匹次卑尔根群岛、巴伦支岛、东北地岛、希望岛、埃季岛和查理王岛的陆地及其领海。挪威据此主张缔约国的自由进入、平等经营、捕鱼打猎等权利也仅限于此范围内。《斯约》未涉及的群岛专属经济区和大陆架属于挪威作为沿海国享有的主权权利管辖范围，其他缔约国在此区域内不享有《斯约》赋予的权利，缔约国在斯岛专属经济区和大陆架任何活动应当遵守挪威的国内法及相关国际公约规定。对此，美、英、西班牙、丹麦、冰岛等缔约国认为：条约签署的目的是在群岛区域(延伸到海域)建立“公平机制”，确保群岛的和平发展。如果挪威依《斯约》在斯瓦尔巴的群岛拥有专属经济区和大陆架，基于“平等机制”，这种权利自然也应平等地适用于缔约国。[22]如果单方面承认挪威主权延伸到斯岛专属经济区和大陆架，《斯约》确定的平等机制必将遭到破坏，除非该延伸取得其它缔约国的共识。也就是说，基于条约的平衡机制，斯岛的主权权利是“流动的”，挪威主权的每一次扩展应平等的带来其他缔约国权利的扩张。一些国家的国际实践也表明了上述立场，2007 年，英国就曾照会挪威，指出《斯约》应适用于斯岛的专属经济区；2011年10月，在欧洲议会副主席戴安娜·沃利斯领导的专家小组起草的一份内部研究报告上这一观点再次得到确认，报告认为，尽管《斯约》确定挪威对该岛拥有“完整、绝对的主权”，但挪威据此宣称对该岛周边200海里的“渔业保护区”具有管辖权缺乏法理基础。而且，《斯约》多处表述不明确，与1994年生效的《公约》存在冲突，建议对条约进行修订。随着北极日益成为国际战略的焦点，挪威与《斯约》缔约国之间就斯岛管辖权的争议也将愈演愈烈。

三、挪威的斯岛管辖权性质之辨：回归原点与制度修正

(一)挪威对斯岛管辖权的解释：主权的最低限制

对于挪威是否具有斯岛专属经济区和大陆架的专属管辖权产生的争议，挪威主张应依据《维也纳条约法公约》第31条第1款的规定对其主权的合法性做出限制性解释，条约善意解释原则规定，条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之。鉴此，如果缔约国对关涉主权限制的条款存有异议，应采取“主权最低限制”原则，对一个国家领土主权的限制必须明确地基于条约本身规定，不能随意扩大对主权的限制。《斯约》的第1条明确挪威对斯岛“具有充分和完全的主权”，对挪威的主权在特定范围内、特定事项上的普遍性的限制在条约中已经明确列出，对于条约未涉及的专属经济区和大陆架应优先采用对挪威主权限制较少的解释，适用《公约》的规定。

(二)挪威对斯岛主权是一种“有限的”主权：回归原点

领土主权(territorial sovereignty)是指国家对其领土范围内的人和物所行使的最高的和排他的权力，包括领土所有权、领土管辖权和领土主权不容侵犯等内容。从程序与实体要件分析可将领土主权取得方式分为原始主权和继受主权，即先占取得、时效取得、添附、割让、征服五种传统国际法领土取得方式，早期国际法承认“发现”即构成完整的领土主权，而现代国际法则将发现后有效控制作为领土主权的构成要件。挪威对斯岛专属经济区和大陆架的管辖权之所以引发《斯约》缔约国的广泛质疑，主要争论在于挪威对斯岛主权并不是上述传统意义上的国家主权，而是一种基于协商同意并以国际条约的形式表现出来的有限主权，《斯约》将斯岛主权赋予挪威的同时代表着缔约国对斯岛领土主张的撤回，但这种权利的撤回不是无条件的，从管辖时空和实体范围来看，挪威不能独自占有斯岛所有的主权与主权权利，在斯岛陆地及其领海，缔约国与挪威平等享有采矿权、捕鱼权、科考权、停泊权等权利，从而在群岛建立一种“主权确定，共同利用”的法律框架，如果这一条件发生变化，导致缔约国平等权利无法实现，缔约国可以依情势变迁的原则，有权解除该条约或是达成新的协议。此外，作为非《斯约》缔约国对于挪威在这一水域的管辖权没有承认的义务，除非挪威对斯岛的管辖已经成为公认的国际习惯，但目前得出这样的结论还缺乏充分的依据。由此可知，挪威对于斯岛的主权是附条件的、附义务的主权，挪威以这种“有限的主权”主张专属经济区和大陆架的主权权利本身就是有争议的，即使具有这种权利也不是专属性的，而仅仅是一种有限的权利。鉴此，挪威对斯岛主权性质的认定明显存在着疏远条约本身目的和价值的缺陷，从而贬损了《斯约》实际意义和价值，因此，应当回归条约制定的原点重新认识挪威对斯岛主权的法律属性。

(三)《斯约》与《公约》的冲突与协调

挪威对斯岛管辖权性质之争本质上是《斯约》与《公约》在适用问题上的矛盾冲突表现，这一冲突表现出明显的国际法不成体系的特性，这种零散性、缺乏权威性和不确定性，对现有斯瓦尔巴德模式提出挑战。按国际社会公认的一般的法律原则和规则看，基本的立场是：将《公约》作为总则性的规定，优于《斯约》适用，具体问题《斯约》作为特别法优先适用。具体而言，对于斯岛的水域管辖权问题，如果两个条约的缔约方一致，就可以认为《公约》在某些方面代表缔约当事国最新的意思表示，但问题是，并非所有的《斯约》缔约国均为《公约》缔约国，美国作为《斯约》的缔约国并非《公约》的缔约国，因此，《公约》作为后约并非在所有的缔约国之间适用，按照惯例，可以认为在除美国以外的其他《斯约》缔约国之间，在斯岛问题上优先适用《公约》，对于美国来说应以《斯约》规定的缔约国的权利赋予美国在斯岛的权利。我们还应注意到，美国对《公约》的基本态度，美国虽然没有批准《公约》，但早在1982年1月29日，美国总统里根曾发表声明，美国愿意遵守公约已经达成一致的其他部分(除《公约》十一部分外)。[23]从目前各缔约国的态度立场看，美国、加拿大、丹麦、法国、德国、冰岛、荷兰、俄罗斯和西班牙等《斯约》缔约国大都主张在《公约》框架下解决日益凸显的斯岛专属经济区和大陆架争议。但也有缔约国主张依据情势变迁原则，如果赋予挪威更广泛的管辖权，将使得其他缔约国的利益受到严重损害，为避免权利义务严重失衡，应重新协调斯岛的制度框架，终止条约或寻求某种补救措施。如英国就曾呼吁利益相关方应采取协调一致的立场，协商解决斯岛专属经济区和大陆架争议，2006年英国也就此问题邀请美国、法国、加拿大、德国、俄罗斯、荷兰、西班牙、丹麦和冰岛代表参加在伦敦举行的专门会议，并把挪威排除在外。

可以预见的是，挪威对斯瓦尔巴德群岛大陆架和专属经济区的管辖权的性质争议不会在短时间内有明确的定位，各方在特定情况下进行讨价还价的过程还具有不确定性和结果的不可预见性，争议的解决将取决于各缔约国的实力博弈，而非完全依赖于缔约国的同意或是善意。作为《斯约》缔约国，我国并不急于明确态度立场，主张在《公约》框架下解决海洋纠纷，将之融入现有的国际秩序，是我国处理此类问题应有的一贯立场。

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