城市网格管理员的身份困境及其破解——以湖北省宜昌市网格化管理为例

曾 鹏， 汪 燕

(三峡大学 法学院， 湖北 宜昌 443002)

网格化管理是近年来社会管理创新中兴起的一种社区管理新模式，其初衷是将数字城市技术与社会管理创新相结合，以实现城市的信息化、动态化、精细化管理。历经近10年的探索实践，网格化管理凭借其新颖的管理模式、先进的信息技术、人性化的服务理念在社区管理中已取得显著成效，并在很多城市推行。2010年10月，中央政法委、中央综治委确定了35个市、县(市、区)作为全国社会管理创新综合试点，湖北省宜昌市是其中之一。宜昌网格化管理创立的“一本三化”(以人为本，网格化管理、信息化支撑、全程化服务)成为了享誉全国的“宜昌模式”。但是，我们必须认识到：我国公民社会尚未形成，社区自治制度亦不成熟，作为一项政府强力下沉、自上而下嵌入社区的制度，网格化管理尚存在诸多问题，网格管理员身份困境就是其中之一。本文试图以湖北省宜昌市网格化管理为例，以网格管理员身份作为切入点，分析网格管理员的身份困境及存在的主要问题，并提出相应的对策。

一、网格管理员的身份困境

网格管理员作为网格化管理制度的实施主体，其身份定位至关重要。然而，目前我国网格管理员身份面临着诸多尴尬，理论研究者和社会管理实践者都必须正视这一问题。

首先，网格管理员身份缺乏法律上的定位。网格管理发展十余年，至今尚未有任何一个试点城市对其身份问题予以明确定位，中央也未发布相关文件对网格管理员身份予以正名。一方面，网格管理员未被纳入国家行政或事业编制，既不是公务员，也不是事业单位人员；另一方面，其也不是由社区居民选举产生的，也不属于居委会工作人员，一些地方将其归为一般的社会工作者。以宜昌市为例，中共宜昌市委办公室《关于加强宜昌城市社区网格管理的意见(施行)》(宜办发[2012]2号)规定，“网格管理员是由市区两级政府统一购买服务，在社区网格中专职从事信息采集和综合服务工作的基层社会工作者”。这一规定仅仅粗略性地勾勒了网格管理员的工作内容，却没有从法律角度赋予其确切的身份。“在多数情况下，规则和程序(即制度)是清楚明确的，个人总是跟随惯例，按照惯例的要求采取行动，个人的行为是被动的，是不断适应的过程。”[1]也就是说，在一定的制度框架内，个体的身份将直接影响着个人的权利与义务，理所当然地也会影响整个组织的行动。

从历史的角度审视，网格管理员大批走上网格管理岗位，从事最基层的社会管理工作，并非一个孤立的现象，而是有着深刻的社会背景和政治背景。随着社会主义市场经济的进一步深化，长期以来单位承担的社会管理功能逐步丧失，社区制逐步成为基层社会管理的主要方式。个体缺乏组织互动导致社会原子化现象日益突出，这使得人们缺少安全感和价值归属，使社会陷入整合危机，社会公共服务需求日益增强，但在有限政府理念下，政府无法代包代办所有公共服务，因此发轫于美国的“政府购买公共服务”理念日益勃兴。在社会组织尚不成熟的状态下，无法实现“政府购买公共服务”的初衷，所以勇于探索的公共管理实践者，提出了一种中间道路：建构全新的政府购买公共服务模式，即政府作为直接购买主体，通过合同制形式，向符合相关条件的自然人购买社会公共服务与管理等活动的过程。网格化管理就是政府通过各级网格监管中心，跳过委托社会中介组织这一环节，直接向招录在岗的网格管理员公开购买社会工作服务。“网格化管理实现了社会管理重心的下移，使基层政府实现了横向协调，促进了行政资源的整合，这无疑有利于提高公共服务的效率。”[2]从实践的角度看，网格管理员在基层社会治理方面确实发挥着重要作用，但也存在着“专业不对口，学非所用”、“只做些辅助性的工作、作用发挥不大”的认识。究其原因，关键在于对于网格管理员缺乏正确的法律定位。

正是由于法律定位不明，网格管理员职责模糊不清。以宜昌为例，对网格管理员进行直接监管的主体包括市网格管理监管中心，各区的网格管理监管分中心、网格管理中心、网格管理站，除此之外，还涉及市、区两级综治办、街道办、居委会等多级部门。社区网格管理站站长由社区居委会副主任兼任，网格管理站的党团、工会、妇联组织关系归属所在的社区。在实际工作中，网格管理员既要接受网格管理中心的管理，又在一定程度上受居委会支配，不仅需要履行网格管理中心下发的信息采集、综合服务的职责，还承担着部分居委会的工作职责，其实际工作职责仍然模糊不清。基本架构见表1。

表1 宜昌市网格化管理组织系统表

正是基于管理主体的多元化和复杂化，使得本来比较明晰的工作职责变得模糊不清。网格管理员一方面要对各级网格监管中心和管理中心负责，一方面实际上又承担着社区居委会交给的任务，使得其工作实务繁杂，疲于应付，无法实现预期目的。

二、网格管理员的身份困境对网格管理制度的影响

按照拉尔夫·林顿的说法：“一个人占有的是地位，而扮演的是角色”，“角色是对群体或社会中具有某一特定身份的人的行为的期待。”[3]网格管理员作为新出现的一种社会身份，其对应的社会角色和大众对其行为的期待正在逐步形成，但基于该制度尚处于摸索阶段，对于网格管理员的身份定位、职责界定和管理模式均处于“摸着石头过河”的阶段。但如果不合理界定网格管理员的身份定位，无疑会影响网格管理制度的正常发挥。

1.网格管理员的身份困境影响社会公众对其的角色认同

英国文化研究之父斯图亚特·霍尔曾说：“认同问题不是我们是谁或来自何方，而是我们可能成为什么。”个人角色认同对于一个制度的落实有着非常重要的作用。网格管理员身份困境对其角色认同的影响，主要表现在以下三个方面：第一是自我认同度低。据调查，宜昌市网格管理员报考的学历要求为大专以上文化程度，而实际上有很多本科生，他们具有较高的职业期待，但多数网格管理员最初选择报考主要是源于较大的就业压力。然而正式接触工作以后，面对自己“非官非民”的尴尬身份和社区纷繁复杂的工作任务，管理员对自己的角色认同度普遍很低。第二是居委会干部认同度低。以宜昌市为例，网格管理员由市网格管理中心统一招考录用，但具体工作地点又在社区，由社区进行实质领导，居委会往往也会给他们安排任务。第三是社区居民认同度低。居民对于网格管理员的职业角色认识比较模糊，进而对网格管理员的工作不理解、不配合、不支持，甚至百般刁难。

2.网格管理员的身份困境影响网格管理队伍的发展

制度的生命力在于制度的实质施行，在这一过程中，制度的直接实施者显得尤其重要。网格管理员队伍建设是网格化管理能否取得预期效果的关键因素。现阶段，网格管理员身份缺乏合理定位，职责模糊不清，社会认同感低，这些都制约着网格化管理的健康发展，主要表现在：(1)身份困境影响网格管理员招录。就普遍择业观而言，社会角色以及工作性质是择业的首要考虑因素。而网格管理员身份缺乏合理定位，导致无法招录到具有良好基层管理经验的优秀人才。(2)身份困境影响网格管理员的福利待遇。据统计，2012年、2013年宜昌市网格管理员所执行的工资标准均是：基本工资1140元/月、考核奖金300元/月，仅比2013年宜昌市城区最低工资标准1020元略高一点，远远落后于公务员、事业单位工作人员甚至社区工作人员的工资待遇。(3)身份困境影响网格管理员出路。在人事管理方面，网格管理员实行的是劳动合同制，社区网格管理分中心与其签订劳动合同。网格管理员享受的待遇中除社保以外，几乎没有其他福利，也没有再就业的优惠政策，这使得这个职业缺乏激励机制。

3.网格管理员的身份困境影响其工作的积极性

网格管理员的录用程序参照公务员和事业编制工作人员的招录程序，虽经层层选拔才走上工作岗位，但其工作积极性并不高，主要表现在：(1)对自身职能不明晰。《2013年宜昌市社区网格管理员招聘简章》中规定的社区网格管理员工作任务是：综合履行社区信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理等职责。这样的规定过于宏观，不少网格管理员因此感到很迷茫，往往无法找到工作重点。(2)缺乏创造性空间。就网格管理员的基本职责来看，他们仅仅是居民信息的采集者和传递者，并没享有国家权力，其能力施展的空间极其有限，纵有一腔工作热情，却往往四处碰壁。(3)权力(利)界限不明，易发生侵权事件。在网格管理员管理制度中，只是以列举的方式界定了其职责范围，但未对其权力(利)作出明确限定。网格管理员所从事的信息采集、计划生育辅助等工作均与居民生活息息相关，往往涉及居民个人隐私，居民若不理解、支持，则可能发生冲突，产生不和谐因素，影响社会稳定。

三、网格管理员身份困境的破解

1.对现有理论的反思

网格管理员身份问题尚未引起学界和实务界的重视，鲜有学者对其进行系统研究。就笔者搜集的资料来看，仅有武汉大学的汪习根教授对这个问题进行过一定研究，其在《网格化管理背景下的制度创新研究》一文中指出，“社区网格管理员系典型的政府雇员”[4]。“政府雇员说”普遍认为：政府雇员的本质在于提高政府行政效率与契约式管理，并无薪酬上的特殊之处。纵观我国有关政府雇员制度的实践，将网格管理员定义为政府雇员还有待商榷，这主要是因为：政府雇员制度源于西方，西方国家的政府雇员概念相对宽泛，通常包括所有政府工作人员，分为临时雇员、永久雇员、合同雇员等。然而我国目前尚未有法律对其概念作出统一规定，各地方对这一概念的理解也不尽相同，但至少有两点可以确定：一是政府雇员实行劳动合同制，二是我国政府雇员一般是拥有实际工作经验、专业性较强的技术人员，且一般政府雇员的薪酬都普遍高于公务员。而网格管理员虽然同样是以劳动合同形式约定权利义务，但其在学历要求、专业技术要求、薪酬待遇以及职责履行方面，与政府雇员均存在明显差异，将网格管理员定义为政府雇员有失偏颇。

2.公务法人制度的引入

公务法人概念为德国行政法学家奥托·梅耶尔首创，最初称为公营造物，“公营造物系掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地对特定公共目的而服务。”[5]公营造物被我国学者译为公务法人，指“在国家与地方行政机关以外的，享有一定的独立性，并承担公共事务职能的法人组织体”[6]。公务法人作为社会行政主体，受行政法的规范和调整，享有一定的履行公共行政职能的行政权力，较之我国其他行政主体，其有如下特征：其一，为行政主体所设置；其二，为达成一定的公共服务目的而设置；其三，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。我国公务法人的范围主要包括：邮局、公立学校、图书馆、医院、疗养院以及各行业协会等。

公务法人制度为破解网格管理员身份困境提供了一种可能的途径，即建立一个公务法人性质的机构，由其全权负责网格管理员的管理和服务工作。必须澄清如下问题：

第一，制度设计的合理性问题。我国在城市基层社会管理上实行居民自治制度，作为一种社会事务，自治过程中产生的问题首先应当由社会力量解决。公务法人作为一种社会行政权力的载体，具有提供公共服务、行使管理公共事务的职能，是社会在自治范围内自我服务、自我管理的制度性工具。公务法人制度的设想与国家行政权力下沉、通过自上而下的社区干预管理理念不同，而是在居民自治制度的框架内鼓励社会进行自我管理和自我服务，这将与社区自治制度形成合力，在不干预居民自治的前提下向社区输送服务，实现社区自治，提高社会服务能力。

第二，制度设计的可能性问题。虽然公务法人制度目前还没有正式引入我国，但近年来我国学术界对该制度的研究方兴未艾，理论成果日趋丰富，加之对国外理论和实践经验的借鉴，在理论上已无障碍。在我国法律实践中，当前行政机关以外承担公共服务职能的组织均被称为“法律法规授权的组织”，其性质类似于公务法人，若将法律法规授权的组织进一步规范，离公务法人制度的实现并不遥远。在具体思路上，首先在于构建一个公务法人性质的社会组织，并赋予其全权管理网格管理员事务的社会行政权力，该组织可命名为“网格管理员协会”等，就网格管理员的选拔录用、工资薪酬、绩效考核、社会保障等行使管理职权。

第三，制度设计的先进性问题。公务法人制度的设计不仅妥善解决了网格管理员身份困境问题，同时还使政府从目前的尴尬境地中解脱出来，并有利于降低网格化管理成本、提高效率、完善服务。首先，在效率考量方面，一旦引入公务法人制度，网格管理员将被纳入专业化的组织进行管理，其选拔、激励、考核、辞退等机制也将有着科学合理的设计，这有利于破解网格化管理制度运行中出现的一系列问题。其次，该组织结构简单，专业性强，较之于政府机构的多层级、低效率，其运行效率明显高于政府自上而下的管理模式。最后，专业化的管理模式无疑将大幅度地降低行政成本，提升网格化管理水平，促进公共资源的优化配置。

3.网格管理员身份的重新定位

公务法人制度一旦建立，网格管理员直接面对的将不再是政府，也不再是居民委员会，而是公务法人性质的网格管理员协会。此时，网格管理员与网格管理员协会之间是雇员与雇主的关系，网格管理员协会与政府则是契约关系(服务提供方与服务购买方)。政府、社区居委会与网格管理员将不再具有直接的管理关系，网格管理员仅仅需要依照网格管理员协会的要求在社区内从事网格管理工作，而居委会也只是其工作的场所。至此，网格管理员的身份将有一个全新的定位：网格管理员协会统一管理下的、在社区网格中专门从事信息采集和综合服务的基层社会工作者。同时，实行公务法人制度后网格管理员的工作职责必须更加明确，并依据公务法人制度之要求建立良好的管理及保障机制。

首先，要明确工作职责。将网格管理员定义为公务法人组织下的基层社会工作者，基于该制度的设计仅针对网格管理员队伍的身份，网格管理员协会承载的政府有关网格化管理的职能并未改变，因此网格管理员个人的工作职能仍可与现行职能保持一致，依然是负责社区网格中的信息采集和综合服务等工作，但在责任的承担方面则有所变化：因公务法人具有独立法人资格，其性质决定了将由网格管理员协会独立承担法律责任，并且是行政责任——“凡是基于权力履行公共职能的行为侵害到其成员、雇员、管理、服务对象(相对方)的权益的，应承担类似行政机关的责任(行政责任)。”[7]而作为公务法人成员的网格管理员，则无需对外承担责任，亦即从原来政府“向网格管理员个人购买服务”变为“向网格管理员协会购买服务”，网格管理员不再与政府直接产生管理关系。

其次，健全管理及保障制度。解决网格管理员身份困境，不仅要确保网格管理员身份的合法化、职责的明确化、实现网格化管理的连贯性、长期性，还需健全网格管理员管理及保障机制，让其有制度性的支持与保障。(1)应完善网格管理员的选拔机制，重视源头质量，加大招录宣传，保证选拔录用的网格管理员在职业技能、道德素质上均具有较高水平。(2)合理设定网格管理员的薪酬待遇。对此，协会应制定统一的工资标准，并设立相应的激励制度以及工资增长机制，以提高网格管理员的工作积极性。(3)落实网格管理员的绩效考核，制定科学合理的考核标准，并由协会与网格管理员所在的居民委员会共同考核，保证考核的公平与公正。(4)健全网格管理员的退出机制，如提供再就业的政策优惠等，以解除网格管理员的后顾之忧。

参考文献：

[1] 张 静．政治社会学及其主要研究方向[J]．社会学研究，1998(3)．

[2] 井西晓．挑战与变革：从网格化管理到网格化治理——基于城市基层社会管理的变革[J]．理论探索，2013(1)．

[3] 拉尔夫·林顿．人格的文化背景[M]．于闽梅，陈学晶，译．桂林：广西师范大学出版社，2007：102．

[4] 汪习根、钱侃侃．网格化管理背景下的制度创新研究——以全国社会管理创新试点城市宜昌为样本[J]．湖北社会科学，2013(3)．

[5] 吴 庚．行政法之理论与实用[M]．台湾：三民书局，1999：168．

[6] 姜广俊．公务法人制度探讨[J]．学术交流，2008(4)．

[7] 吉龙华．论我国行政公务法人的法律定位[J]．云南行政学院学报，2005(5)．