预防性环境群体性纠纷的成因与解决途径浅论

龚扬帆

摘要：指出了预防性环境群体性纠纷，是指因公众反对将来可能造成污染的建设项目而产生的群体性纠纷。预防性环境群体性纠纷与反应性环境群体性纠纷在解决途径、侧重点、难点等方面存在不同，因此应当分别加以研究并提出对策。预防性环境群体性纠纷产生的原因包括实体原因和程序原因。其解决对策包括：平衡公众、政府、企业三者的经济利益与环境利益；完善环境影响评价制度中的公众参与程序；在环境行政诉讼中引入公益诉讼制度。

关键词：环境群体性纠纷；环境影响评价；公众参与；公益诉讼

中图分类号：D922.8

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06021004

1 引言

随着经济的发展、物质水平的提高，我国公众的环境意识也在不断增强，人们对于拥有一个良好、健康生活环境的愿望也愈发强烈。曾经愿意牺牲一定的环境质量来换取经济发展的人们，当其对经济的要求已经得到一定程度的实现时，可能不愿再为进一步的经济利益而损害其基本的生存环境。当不同群体的经济需求与环境需求发生矛盾时，就会产生一定的社会纠纷。预防性环境群体性纠纷，即是其中一种典型的纠纷形式。

2 何谓“预防性环境群体性纠纷”

对于“预防性环境群体性纠纷”这一概念，有以下三个层次的解读。

2.1 何谓“群体性纠纷”

“群体性纠纷”抑或“群体性事件”，其定义可见中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”[1]。

2.2 何谓“环境群体性纠纷”

“环境群体性纠纷”，指的是因一个群体的环境需求与另一群体的其他需求发生矛盾，从而引发不同群体之间的群体性纠纷。

2.3 何谓“预防性环境群体性纠纷”

基于引起纠纷的环境污染是否已经实际发生，可以进一步将环境群体性纠纷区分为两类：一是 反应性环境群体性纠纷，主要是指由于既成事实的污染导致的环境群体纠纷；二是预防性环境群体性纠纷，是指对可能会产生的污染而进行的抵制性的环境群体性纠纷[2]。在预防性环境群体性纠纷中，相关的污染事实尚未实际发生，而是仅仅处于设计、规划、审批、施工等阶段，但却使公众担忧将来造成污染的可能性，并由此引发了群体性纠纷。

3 区分“预防性环境群体性纠纷”与

“反应性环境群体性纠纷”的意义

国内学者在研究环境群体性纠纷时，尽管意识到了存在反应性环境群体性纠纷与预防性环境群体性纠纷的不同，但是在提出解决对策时，往往将二者并列而不加区分[3]。本文认为，预防性环境群体性纠纷与反应性环境群体性纠纷具有若干重要不同，使得我们必须分开加以探讨，并分别提出对策。

3.1 两种纠纷解决的途径不同

例如，可以通过完善环境影响评价制度中的公众参与程序来应对预防性环境群体性纠纷，但这一建议对于反应性环境群体性纠纷来说则是没有意义的，因为污染事实早已发生，而环境影响评价也早已完成。又如，在反应性环境群体性纠纷中，可以基于已经发生的损害事实提起民事诉讼，而在损害还未发生的预防性环境群体性纠纷中，则很难适用此种救济方式。

3.2 两种纠纷考虑的侧重点不同

在反应性环境群体性纠纷中，排污者往往已经投入较大的经济成本，只有兼顾排污者的经济成本与抗污者的环境利益，才能得到公平的结果。而在预防性环境群体性纠纷中，排污者往往还未投入其生产成本或者只投入较少部分的成本。

3.3 两种纠纷解决的难点不同

在预防性环境群体性纠纷中，解决纠纷的难点往往在于如何确定将来是否会产生污染。民众一方与政府、企业一方往往对相关项目的环境危害性发生分歧，并因此导致了预防性环境群体性纠纷。而在反应性环境群体性纠纷中，污染事实已经实际发生，认定较为容易，其解决纠纷的难点则在于实现排污者已经投入成本与抗污者环境利益之间的平衡。

基于以上几点考虑，本文认为：应对这两种类型的纠纷应分别加以研究，分别总结其特点、原因、困境，才能有针对性地提出其解决对策。本文则主要选择预防性环境群体性纠纷加以讨论。

4 预防性环境群体性纠纷的成因

对于环境群体性事件发生的原因，一些学者从不同角度进行了分析。刘细良认为，环境群体性事件的成因包括：政府的GDP至上政绩观；政府的管理制度存在缺陷；政府的行为方式欠妥[4]。王玉明认为，其成因包括：地方政府唯GDP至上，漠视环境保护，乱上污染项目；政企利益勾连，环境保护异化为“污染保护”；在环保方面执法不力，监管失职，监管失灵；政府和企业没有及时回应民众的合理诉求；民众合法维权受阻，被迫以非法方式自救；处理危机方法不当，环境应急机制不完善[5]。本文则认为，预防性环境群体性纠纷的产生是实体原因与程序原因共同作用的结果。

4.1 实体原因：利益分配不平衡

在所有的预防性环境群体性纠纷中，都存在着利益分配不均的状况。此处的利益，包括经济利益与环境利益。造成污染的建设项目，其利益的传递链条是“企业—政府—公众”：首先，企业通过项目获取利润，是第一位的受益者；其次，企业为政府缴纳税费，为本地经济贡献GDP，使得政府成为第二位的受益者；最后，政府将财政收入用之于民，使公众成为第三位的受益者。在利益传递链条上排位越是靠后的主体，其对于获得利益的感觉也越弱，这也使得建设项目带来的经济利益无法为公众所直观感知。而在另一方面，造成污染的建设项目所带来的成本，则根据“公众—政府—企业”的顺序进行分担：首先，生活在污染项目附近的公众将最先遭受污染的威胁；其次，受到威胁的公众通过各种救济途径寻求政府帮助；最后，政府要求污染企业采取措施。由此可以看出，对于造成污染的建设项目，公众所获得的利益最小，而承担的环境成本则最高。这种利益分配的不平衡，是导致预防性环境群体性纠纷发生的根本原因。endprint

4.2 程序原因：程序正义有瑕疵

公正的实体结果，缺乏公正的程序，尚且有可能难以被人们接受，而不公正的实体结果，再缺乏公正的程序，就会引发更加强烈的反对。如果说实体利益的分配不平衡是导致预防性环境群体性纠纷的根本原因，那么纠纷解决程序的缺陷则让公众因为“投诉无门”而更加反对排污项目。目前我国缺乏能够让公众、企业、政府三方充分沟通、协商的程序，这使得公众容易因为保护自己的环境利益而走向极端，采取聚集、冲击、打砸等非常规的措施。本文认为，这种程序上的缺陷主要体现在以下方面。

4.2.1 公众难以有效参与环境影响评价制度

我国通过法律、部门规章及其他规范性文件等形式，建立起了环境影响评价制度中的公众参与制度。2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》规定了“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”2006年3月18日，国家环保总局（现环境保护部）制定的《环境影响评价公众参与暂行办法》开始实施，该规章进一步细化规定了环境影响评价中公众参与的程序。此外，2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法（试行）》、2014年1月1日起施行的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》则为公众获得有关建设项目的环境信息提供了途径。但是，在近年来的预防性环境群体性事件中，环境影响评价制度中的公众参与制度并未能够充分发挥其沟通、协商的作用，未能够阻止极端性事件的发生。这主要是因为该制度所存在的问题导致的。

（1）缺乏法律责任的规定：无论是《环境影响评价法》，还是《环境影响评价公众参与暂行办法》，均无关于违反公众参与制度的法律责任规定。所谓无责任则无义务，法律责任的缺失，使得公众参与制度的规定容易流于形式。

（2）程序规定不够明确：《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然有40条之多，但是许多规定仍然存在模糊。有学者指出，“公众代表产生的程序、范围都不确定，参加会议的公众发表的意见不一致时如何解决？参加会议人员达成的一致意见是否可以代表公众的意见？出现反复如何处理？拟建项目经环评专家论证认为对环境影响不大，而公众则持相反意见时，如何处理？这些问题如果不解决，公众参与的效果往往也无法实现”[6]。

4.2.2 司法救济途径不畅通

无论是行政诉讼，抑或是民事诉讼，环境群体性纠纷都面临着立案困难的问题。行政诉讼立案难，并不单独针对于环境案件领域，而是我国行政诉讼的整体现状：据统计，每年因为行政纠纷的信访高达400万到600万件，而通过行政诉讼解决的只有10万件左右[7]。环境民事案件的立案难情况亦十分严重，据统计，我国每年的环境污染纠纷有10多万件，但真正告到法院的不足1%[8]。法院是社会公正的最后保障，司法程序是社会纠纷的终局解决途径。因为其程序的严格性、审判主体的中立性、法律的权威性，司法审判的结果往往更容易为各方纠纷主体所接受。预防性环境群体性纠纷既然是一种极为激烈的社会纠纷，更应该通过司法程序来解决。然而，近年来我国各地发生的预防性环境群体性事件中，几乎没有一起进入司法审判程序。尖锐的社会矛盾，未能在法院以理性、克制的方式解决，而是以非常规的方式诉诸极端，不能不引发深思。

5 预防性环境群体性纠纷的解决途径

正如上文所述，预防性环境群体性纠纷的成因既包括利益分配不公这样的实体性原因，也包括纠纷解决程序不畅通这样的程序性原因。因此，解决预防性环境群体性纠纷的途径也包括实体性途径和程序性途径两种类型。

5.1 实体性途径

解决预防性环境群体性纠纷的实体性途径，其核心在于公平地分配企业、政府、公众三者之间的成本与收益，使得企业在获得巨大经济收益的同时，也要为公众所付出的环境成本买单，即外部成本的内部化。具体来说，应当将拟建设的项目分为两类：一类是弊大于利的建设项目，另一类是利大于弊的建设项目，这种划分可由环保部门或者法院通过环境影响评价或者司法裁判来加以实现。

5.1.1 弊大于利的建设项目

所谓弊大于利，是指该建设项目的建设、运行将给环境带来较大不良影响，而其经济收益无法弥补这种环境影响。对于这种建设项目，政府应转变唯经济发展至上的发展观念，坚决不上污染项目。如果环保部门在环境影响评价程序中，或者法院在环境诉讼的过程中认定一个建设项目弊大于利，那么应该赋予环保部门或者法院一票叫停该建设项目的权力，并使这种权力得到独立、充分的行使。

5.1.2 利大于弊的建设项目

所谓利大于弊，是指该建设项目对环境的不良影响很小，且在可以控制的范围之内，而且其经济收益远远大于其环境成本。如果一个建设项目经过正当的法律程序被认为是利大于弊的，那么企业对于该建设项目的权利就应该得到尊重，前提是保证公众所付出的环境成本得到一定的补偿。现实中，有的建设项目确实是利大于弊的，但是却遭受到公众的激烈反对，其原因在于公众没有直接分享到该建设项目的红利，或者公众实际上享受到了红利，但是由于信息的不公开而缺乏感知。对于这种建设项目，可以采取以下方式平衡企业与公众之间的利益：向建设项目所在地的居民优先提供就业机会；从建设项目的收益中设立生态补偿基金，用以修复被损害的周边环境；企业拿出一定的收益用以增进社会福利，例如兴建学校、敬老院等公益性场所；企业出资为周边居民提供医疗保险或其他补偿。

5.2 程序性途径

那么如何判断一个建设项目是弊大于利或者利大于弊呢？环境科学、环境法学领域存在科学不确定性这一普遍难题。所谓科学不确定性，是指人类的某一活动是否对环境有害在科学上没有完全的定论，这一难题在气候变化、转基因生物领域都有所体现。在预防性环境群体性纠纷领域，则集中表现为公众与企业对于建设项目是否存在污染这一问题的争议。如果科学上无法取得百分之百的确定性，那么只能通过程序的严格性与正当性来保证最后结果的正当性与可接受性。其背后的法理是，人类永远无法完全准确地断定过去或者未来的事实，但是通过正当程序得出的结果将最接近于事实。本文认为，应通过完善环境影响评价公众参与程序与司法程序，并将二者衔接，来构建起预防性环境群体性纠纷的解决途径。endprint

5.2.1 完善环境影响评价制度：建立准司法的公众参

与程序

《环境影响评价法》与《环境影响评价公众参与暂行办法》建立起了环境影响评价公众参与制度。该制度的意义在于使得受到建设项目或者规划影响的公众能够在环境影响评价过程中提出反对意见，并使其意见得到充分的考量。然而，近年来的预防性环境群体性事件中，环评公众参与程序并没有发挥其作用，未能够避免极端性群体性事件的发生，这是由其本身的不足所决定的：第一，无论是《环境影响评价法》还是《环境影响评价公众参与暂行办法》均无违反公众参与制度法律责任的规定，这使得建设方（包括建设单位及其委托的环境影响评价机构）的行为难以受到约束；第二，建设方是公众参与程序的组织者，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，建设方的权力包括：决定公众参与的形式，例如决定采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等方式；决定公众参与的对象，例如该办法规定有意参加听证会的公众需向建设方申请，由建设方遴选出参会代表；决定公众参与的结果，建设方有权决定采纳或不采纳公众意见。由建设方作为公众参与程序的组织者，又不设定约束其行为的法律责任，这使得建设方在公众参与程序中拥有很大自由，也使得公众难以接受最终产生的结果。因此，本文建议对于环境影响评价公众参与程序作出三点完善。

（1）提高立法层级，补充规定法律责任：《环境影响评价公众参与暂行办法》之所以未能规定建设方的法律责任，是囿于其部门规章的立法层级，设定行政处罚的权力有限。因此，可在将来修改《环境影响评级法》时，设立“公众参与”专章，纳入《环境影响评价公众参与暂行办法》中的内容，并在“法律责任”一章中补充规定相应的法律责任，由此来保障公众参与制度的有效实施。

（2）建立准司法的公众参与模式：由建设方来组织进行公众参与程序，无异于让建设方同时担任了“裁判者”与“被裁判者”两种角色，难以实现结果的公平。因此，应当统一由环保部门来组织进行公众参与程序，采用“公众、企业平等对抗，环保部门居中裁判”的公众参与模式。这一种“两方对抗，第三方裁判”的模式，更有利于第三方做出公正、公平的结果，也有利于最后的结果被双方所共同接受。

（3）环保部门审批环境影响评价文件，其法律性质亦是一种行政许可行为。公众参与环境影响评价程序，与行政许可中的听证制度存在很大的相似之处。《行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”建设项目的开工可能会对公众的生活环境造成危害，可以理解为“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”。因此，环境影响评价的公众参与程序亦可以借鉴行政许可听证中的内容，例如：听证可以由行政机关主动举行，也可以依申请举行；听证应当公开举行；双方当事人可以提供证据；行政机关应当制作笔录，并根据笔录做出决定。

5.2.2 完善环境诉讼：在环境行政诉讼引入公益诉讼

如果环保部门经过环境影响评价程序批准了建设项目的环境影响评价材料，公众仍然可能难以接受这一结果。环保部门作为行政机关，其决定在法律意义上也并不是终局性的。社会纠纷的终局解决途径，应该诉诸司法程序。为此，应该改变司法实践中出现的“不敢立案、不愿立案”的情况，将环境群体性纠纷纳入司法程序，而不至于使其走向极端。人民法院的权威性、司法程序的严格性，都有助于更妥善地解决纠纷，更公正地平衡企业与公众之间的冲突。虽然修改后的《民事诉讼法》第五十五条增加了公益诉讼的规定，但是笔者对于该规定是否能够有效解决目前预防性环境群体性纠纷存在怀疑。原因在于：预防性环境群体性纠纷中的建设项目，还处于设计、施工的阶段，其并未造成任何环境污染。即使其建设完成，其运营对于公众身体健康、财产利益所带来的损害也是很难确定的。而损害事实这一要件的缺失，使得公众难以依据侵权关系获得胜诉。因此，即便赋予了公众提起公益诉讼的资格，公众最终可能也很难赢得诉讼。由此，笔者认为，应当尽快在行政诉讼领域亦引入公益诉讼制度，或者单独针对环境影响评价建立起公益诉讼制度。当公众不满意环保部门批准建设项目的环境影响评价文件时，其可以就环保部门的批准行为提起诉讼，而法院亦当审查环保部门批准行为的合法性。如此，即便建设项目尚未实际造成损害，法院亦可认定环保部门的批准行为不合法，从而叫停建设项目。

6 结语

预防性环境群体性纠纷的发生，是社会经济一定发展时期的必然现象，不仅发生在我国，在发达国家的历史上也发生过激烈的环境群体性纠纷。预防性环境群体性纠纷发生的实体原因，是建设项目所带来的利益分配不均衡，使得公众付出环境成本而企业坐享经济收益。而其发生的程序原因，则是纠纷解决途径的不畅通，包括环境影响评价制度公众参与程序的不畅通，以及司法程序的不畅通。为有效解决预防性环境群体性诉讼，亦应当从实体和程序两方面出发提出对策。实体方面，应兼顾环境成本与经济收益，平衡公众、企业、政府三者之间的利益；而程序方面，则应完善环境影响评价公众参与程序与环境行政公益诉讼，并将二者有效衔接。对于预防性环境群体性纠纷，应当正确看待，既要正视其社会危害性，同时也不能将之视为洪水猛兽而闭口不谈。只要采取正确、适当措施，便能够使其得到充分有效的解决。

参考文献：

[1] 魏新文，高 峰.处置群体性事件的困境与出路——以警察权的配置与运行为视角[J].中共中央党校学报，2007（1）：90～94.

[2] 钟 其.环境受损与群体性事件研究——基于新世纪以来浙江省环境群体性事件的分析[J].观察与思考，2012（2）：44～51.

[3] 吴昌华.环境群体性事件的国内研究综述[J].青春岁月，2013（6）：447～449.

[4] 刘细良，刘秀秀.基于政府公信力的环境群体性事件成因及对策分析[J].中国管理科学，2013（11）：153～158.

[5] 王玉明.暴力型环境群体性事件的成因分析——基于对十起典型环境群体性事件的研究[J].珠海市行政学院学报，2012（3）：37～42.

[6] 汪 劲，王社坤，严厚福.环保法治三十年：我们成功了吗[M].北京：北京大学出版社，2011：150～151.

[7] 梁国栋.挣脱行政诉讼立案难“瓶颈”[J].中国人大，2014（2）：24～25.

[8] 武卫政.环境维权亟待走出困境[N].人民日报，2008-10-22（5）.endprint