粮食储备轮换机制优化路径浅析

孙驰

摘要：中国现行的储备粮轮换实际工作中尚存轮换数量大，时间紧；管理方式滞后；补贴政策不完善等问题，本文从储备粮轮换制度入手，浅析我国储备粮轮换机制优化方向。

关键词：储备粮；轮换；优化

一、粮食储备轮换的原因

1.粮食生产的特殊性

从商品的价值和使用价值角度去看粮食，粮食既具有商品的一般属性，又具有特殊的社会属性，继而引入粮食是一种特殊的商品这一概念。

粮食生产的季节性与粮食消费的常年性，催生了粮食储备这一概念。粮食储备在保证非农业人口的粮食消费需求的同时，在维持国内供求平衡、市场价格稳定、抗击突发事件以及保证国家粮食安全方面，发挥了蓄水池的作用。

2.粮食自身的生物性

粮食，称之为特殊商品，除了上述所提及的粮食生产受土地资源和水资源以及天气等自然资源因素外，主要体现在粮食的生物性方面。粮食是活的有机体，在储藏过程中其生命活动仍在继续进行。在粮食储藏期间，即使未发生管理措施上的缺失，也会出现陈化现象，主要表现在其种用品质、食用品质以及工艺品质的降低。在粮食储藏过程中，由于粮食的生物性特征，在保证国家粮食储备常储常新，杜绝陈化粮的要求下，储备粮轮换工作便应运而生。

二、粮食储备轮换现行机制

我国现行的粮食储备分为中央储备和地方储备，继而粮食储备轮换便分为中央储备粮轮换和地方储备粮轮换。

1.中央储备粮轮换机制

《中央储备粮管理条例》明确了中央储备粮轮换工作由中国储备粮管理总公司负责实施，轮换数量为储备粮总量的20%-30%。2001年，国家粮食局联合财政部和中国农业发展银行制定了《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》，分别对“轮换粮油的品质控制”、“中央储备粮油轮换审批权限、程序和责任”、“中央储备粮油轮换的主要形式”、“ 轮换的有关财务和统计处理”和“ 轮换资金管理”五个方面分别进行了具体规定。形成了以中储粮总公司为轮换主体，以粮油品质品种、入库年限为轮换依据，以“常储常新、保质增值、品质良好”为管理目标，按照规定的轮换形式，计划性的进行中央储备粮轮换的储备粮轮换机制。

2.地方储备粮轮换机制

以《中央储备粮管理条例》、《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》为模板，结合各省份自身特点，纷纷出台了以各省份地区的地方储备粮轮换管理文件，如《河北省省级储备粮管理办法》明确要求“省级储备粮实行均衡轮换制度，每年轮换的数量粮食一般为储存总量的20%-30% ”，并依据其粮食生产特点规定了具体的储存年限“小麦5年，玉米和稻谷3年”。形成了以地方粮食承储企业为主体，依据地方制定的轮换计划，以竞标、拍卖方式决定轮入轮出价格进行地方储备粮轮换的储备粮轮换机制。

三、粮食储备轮换存在问题

当前，我国从中央到地方各级储备粮实行的静态化管理方式。在具体轮换过程中，主要存在下列问题：

1.轮换数量大，时间紧

中央政府粮食储备规模从经验法角度进行测算约为8000万吨，而《中央储备粮管理条例》要求：“中央储备粮实行均衡轮换制度，每年的轮换数量一般为中央储备总量的20%至30%，因此由中储粮负责组织实施的中央储备粮的轮换数量较大，仅靠分散直属的库点、零星的承储企业完成轮换任务难度大。而《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》中第二项第四条规定：“中央储备粮油的轮空期最长不超过4个月”，然而在粮源紧张的情况下往往为完成轮换计划收购粮食导致市场粮价上涨，适得其反，甚至出现“转圈粮”套取国家补贴等恶劣现象。

2.静态的管理方式

无论是中储粮直属库还是其他储备粮承储企业，“收原粮、销原粮”的方式依然是主要的轮换方式，参与粮食市场竞争。但是并没有建立起完备的轮换经营抗市场风险的机制，在储备粮轮换整体运作能力及市场经营、竞争意识方面表现还不够强，没有足够的市场竞争经验，思想不够解放，在实行同品种等量轮换的惯性下，企业一方面受轮空期限制，另一方面缺乏结合市场行情理性操作的权责和意识，造成实现轮换出现亏损。

在实际承储企业进行储粮轮换工作时，企业一方面需要承受陈粮轮出新粮轮入由于质量差异产生的价格差，另一方面需要承担承储企业为保证完成任务，相互压价销售、竞价采购的竞争压力。在轮出轮入的滞空时间限制和不能依据市场进行高抛低购的权责限制下，新粮价格由于国家实行最低保护价和的情况不会因为陈粮是其替代品而价格随之下降，继而承储轮换企业的激烈竞争，会扩大新、陈粮的价格差，挤压了承储企业的轮换效益空间。

3.缺乏储备粮轮换质量控制体系

《中央储备粮油轮换管理办法（试行）》对粮食不同品种的存储年限明确规定：“长江以南地区：稻谷2-3年；小麦3-4年；玉米1-2年；豆类1-2年。长江以北地区：稻谷2-3年；小麦3-5年；玉米2-3年；豆类1-2年。对储存条件差的取低值，储存条件好的取高值。地下库粮油的储存时间，可根据质量情况酌情延长。”同时也规定了轮换粮品质检测要求和标准：“中央储备粮油轮换前必须经过检测，品质检测按照国家粮食局、原国家质量技术监督局《关于印发<粮油储存品质判定规则>的通知》（国粮发[2000]143号）的有关规定执行。”然而现行机制中，无论是中央直属库还是地方承储库，均以不同粮食品种的存储年限这一模糊标准进行粮食轮换，没有切实依据所储粮食的品质以及所储粮库的硬件条件划分存储年限，敲定轮换规模，造成轮换费用浪费现象。

4.补贴政策的不完善

（1）缺乏储备粮轮换质量控制体系，因而缺乏真实的的补贴政策。

不同的仓储技术和硬件设施，不同的粮食入库标准，均引起粮食的储存质量以及储存时间的影响。在单纯的依据储粮品质和模糊的储存年限进行轮换的现行前提下，造成低质仓储设施条件和技术所轮出的低质陈粮与高质仓储设施条件和技术轮出的高质陈粮获得相同的份额补贴，最终导致次等品排挤优质品，影响了企业完善自身硬件设施和软件条件的积极性，不利于国家粮食储备安全。

（2）轮换费用拨付不及时，影响轮换方式的选择。

承储企业机械的进行“先轮出后轮入”的轮换方式，除了历史的惯性关系以外，还和轮换费用的拨付不及时有关。无论是中储粮直属库还是其他储备粮承储企业，“收原粮、销原粮”的方式依然是主要的轮换方式，参与粮食市场竞争。但是并没有建立起完备的轮换经营抗市场风险的机制，在储备粮轮换整体运作能力及市场经营、竞争意识方面表现还不够强，没有足够的市场竞争经验，思想不够解放，在实行同品种等量轮换的惯性下，企业一方面受轮空期限制，另一方面缺乏结合市场行情理性操作的权责和意识，造成实现轮换出现亏损。

四、 储备粮轮换机制的优化

粮食储备安全是粮食轮换目的，粮食轮换是粮食储备的手段，粮食轮换作为粮食储备安全的手段，具备了一定的行政性、计划性；粮食轮换工作又是企业作为市场主体参与市场的一种经营活动，是一种逐利的过程，如何处理好粮食轮换的计划性、行政性与粮食轮换参与市场的灵活性有效协调链接，是对现行储备粮轮换机制优化的关键就此，提出以下三点优化措施：

1.对储备粮轮换实行静、动结合的管理体制

改革现行的储备粮轮换办法，划分储备粮库存为静态库存和动态库存。例如：小麦的轮换周期一般为3-5年，玉米的轮换周期一般为2-3年，静态库存设立70%-80%，动态库存则为余下20%-30%，轮换由企业自行决定。政府监控静态库存，确保数量和质量真实、良好；企业自主运作动态库存，组织循环轮换。静态库的滞空期仍然保持不变为4个月，动态库的滞空期适当放开，承储企业自行把握轮入轮出的时机和经营的主动权，结合市场行情和库存的品质变化，适时吞吐，自负盈亏。

静、动态管理相结合的管理体制，既满足了国家粮食储备安全性的要求，又保证轮换企业的经营效益，激发了轮换企业的积极性，同时减轻储备粮尤其是中央储备粮集中轮换的压力。动态库的设立，企业根据粮食市场行情进行理性的高抛低售，也起到了及时对粮食市场调控，平抑市场价格的作用。

2. 建立真实补贴政策

真实的补贴政策，首先需要建立从轮入到轮出的储粮质量控制体系，并依据储粮品质标准以及仓储设施的硬件标准进行量化划分，与单位补贴进行合理挂钩。严格把控储粮入库质量，针对仓储硬件设施条件以及储粮质量分别补贴。无论中央储粮和地方储粮，粮食储备质量以及仓储设施硬件的检验工作应该由粮食主管部门负责完成。对于企业不得动用的粮食静态库存经检查数量真实，品质达到宜存标准的企业，补贴的拨付参照储粮费用加上年度轮换补贴的标准执行；对于企业可动态管理的库存经检查流量稳定，品质宜存，按静态库补贴标准经行补贴；对检验库存中不宜存量，依据其比例，采取梯度下降的补贴政策；依据承储企业的硬件设施或仓储技术的采用进行标准化衡量，分别作为单位补贴金额的权重标准。

其次企业应当根据自身轮换方式的选择，制定其轮换计划，并向粮食主管部门提交，由粮食主管部门进行检验和监督，核实其调入粮食中作为国家专项储备粮部分的具体储备时长，作为发放真实的时长补贴的依据，保证粮食承储企业的经营效益。

3.整合粮农优势，拓宽轮入轮出渠道，保证经营效益

静动态管理模式的设立，保证了企业一定的自主经营权，但对于静态库而言，仍存在着严格的滞空期以保证粮食储备安全，如何在此前提下，做好粮食轮入轮出工作，尤其对于中央储备粮而言，数量较大，承储企业如何在粮食市场化的背景下，进行轮换工作时既满足储备的及时性与安全性，又不会影响粮食市场价格，起到调控的反作用。因而提出以下两点：

（1） 拓宽轮入渠道，实施订单农业

一要采取订单农业模式，与农户直接签订收购合同；二要在农村地区建立完善粮食收购经纪人制度，使经纪人环节发挥中间作用，将粮食的收购和销售环节有效衔接起来；三要充分利用商品和农民自用两种粮源。

（2）拓宽轮出渠道，实现陈粮轮换加工增值

着眼粮食产业链，形成储备库与加工企业优势互补，提升粮食综合效益。新收粮食未经后熟，不宜加工，粮食加工企业可代为收储新粮，从储备库兑换等量的陈粮，从而实现储备粮食轮换增值，创造双赢局面。（作者单位：南京财经大学粮食经济研究院）

参考文献：

[1]马崇知.对储备粮轮换工作的几点建议[J].中国粮食经济.2008（06）.

[2]潘小明.浅谈储备粮自主轮换风险及对策[J].中国粮食经济.2009（06）.

[3]张信斌.提高地方储备粮效益的途径[J].中国粮食经济.2007（04）.