小额贷款公司改制为村镇银行存在的法律问题及其对策分析——基于苍南县、上海市小额贷款公司改制案例的分析

刘 敏

（南京农业大学人文社会科学学院，江苏南京 210095）

一、农村小额贷款公司改制的动因分析

（一）小额贷款公司改制为村镇银行的背景

农村小额贷款是农村金融法制创新的重要研究对象。农村小额贷款主要是面向农户、农村工商户以及农村小企业提供额度较小的贷款。在对象上，面向特定的农村主体，起到以金融支持“三农”事业的作用。2005年中央一号文件指出：培育竞争性的农村金融市场……有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。

2006年中央一号文件指出大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。2012年中央一号文件指出：继续发展农户小额信贷业务，加大对种养大户、农民专业合作社、县域小型微型企业的信贷投放力度。2012年国务院总理温家宝主持国务院常务会议，会议批准实施《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，其第二条提出“鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小贷款公司可以改制为村镇银行”。该规定在政策上为现有的小额贷款公司扩宽了一条新的发展方向，提供了一条民间资本转变为合法金融资本的道路。

（二）小额贷款公司改制为村镇银行的原因

实践中很多小额贷款公司面对运营中的艰难问题也希望国家能采取有效措施解决。

1、资金来源单一，资本规模有限

资金是制约小额贷款公司发展的最主要原因。按照现行规定，小额贷款公司可以从不超过两个金融机构融资，但融资不能超过资本金的50%。过高的资本充足率说明了小额贷款公司的融资能力是有限的。小额贷款公司不能吸收存款，又很难通过其他方式融资，资金的问题若不能解决，公司发展是不可持续的。[1]苍南县联信小额贷款公司董事长陈开云说‘只贷不存’的严格规定限制了规模。

2、高额税负限制发展

按税收政策规定，小额贷款公司全部利息收入应纳所得税25%，营业税及附加5.56%，股东分红后还要缴纳个人所得税。过重的税务负担使小额贷款公司的未来发展受到限制。苍南县的小额贷款公司纷纷表示，沉重的税收负担让公司几乎无利可图，严重削弱了其可持续发展的能力。

3、多头监管容易造成监管漏洞

小额贷款公司设立的审批权、监管权归其所在的省级人民政府；监管其是否存在非法集资的权利归公安部门和银监会；利率、资金流向的跟踪监管权属于人民银行。严密的监管机制看似完备，但多头监管容易造成监管漏洞。多重监管也会制约小额贷款公司的发展。[2]苍南县的小额贷款公司大多表示面对多头监管苦不堪言，疲于应付，认为这种监管模式将严重制约小额贷款公司的发展。[3]

二、小额贷款公司改制为村镇银行存在的法律问题

2009年中国银监会本着积极审慎、有效防范风险的原则，研究制定了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（以下称为《暂行规定》），规定了小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件、程序和要求等。目前，第一批转为村镇银行的小额贷款公司已经确定。以浙江乐清正泰小额贷款公司为例，其已累计发放贷款超7亿元，去年的营业收入达到7235万元，净利润5112万元，贷款平均收息率近18%。

但是，改制面临着很多难题，例如村镇银行的主发起人的法律资格问题、改制后的控股权问题、改制后监管部门改变、经营模式的改变等问题。

（一）主发起人的法律资格问题

关于主发起人的资格问题，法规规定村镇银行的主发起人应该是银行业金融机构。而小额贷款公司不是金融机构，转为村镇银行后，其手中的股份会很大程度减少，这样的事实是小额贷款公司所不愿面对的。苍南联信小额贷款公司对改制为村镇银行的发展前景看好，但也认为，在发起人的问题上应该有所松弛，不能抓住银行业金融机构不放。

（二）改制后由谁掌握控股权

《暂行规定》严格规定了改制后的村镇银行持股比例，需要符合《村镇银行管理暂行规定》的规定，这表明小额贷款公司在改制为村镇银行后，面临的最残酷的事实是将失去对企业的控股权。

民间资本虽然能够进入村镇银行，但改制后的结果是民间资本的比例大大降低，这样做是有一定牵制作用的，但是，这并不表明国有银行的控股比例越高越好。

注册资本为8亿元的瑞安华峰和上海一家小额贷款公司负责人都表示愿意改制为村镇银行，但如果可以以参与人或发起人的身份会更能够接受。

（三）改制后小额贷款公司的经营方式的改变

目前我国小额贷款公司贷款方式比较灵活，以内蒙古为例，主要以担保贷款为主。设定了由机关公务员或家庭生活条件好及有固定收入来源的居民提供连带责任保证担保、用自有房屋产权或自有车辆及保险单、定期存单等提供抵押和农（牧）户联保、商铺联保和村支书担保等可由客户自主选择的多种担保方式。[4]这种简单快捷的贷款方式对中小企业来说具有相当大的吸引力，但遗憾的是，改制后村镇银行受到相关规定的严格限制后，贷款方式可能继续繁琐复杂，会冲击小额贷款公司原有的优势。

（四）小额贷款公司改制为村镇银行后监管机构的改变

当前我国关于小额贷款公司的法律地位尚不明确，相关的法律法规也很不健全。《贷款通则》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》等法律法规对小额贷款公司又不适用，银监会和人民银行出台的指导和规范相关文件又不能上升到法律的高度。同时，小额贷款公司的主管部门包括政府金融办(局)、人民银行、银监局、工商局等多部门，[5]小额贷款公司转制为村镇银行后，监督机构改为银监会，在市场准入、资本充足率、公司治理及内部控制监管等方面都会得到加强。2009年《解放日报》一篇《小额贷款公司走到十字路口》的文章指出一家小额贷款公司负责人则担心，改制之后，严格的银行监管措施将使小额贷款公司服务“三农”和中小企业的灵活性受到一定影响。[6]

三、小额贷款公司改制为村镇银行的完善措施

以上论述分析了小额贷款公司在改制中存在的法律问题，这些问题打击了小额贷款公司改制的积极性，严重阻碍了改制进程，本文认为应该在以下方面加以完善：

（一）建议放松对主发起人的限制

由银行作为主发起人是目前小额贷款公司比较反感的问题，如果放松对这一条件的限制，由民营资本作为改制后的村镇银行的主要力量，相信会吸引绝大多数的小额贷款公司加入改制进程，避免政策出台至今仍没有改制成功的尴尬境地。当然，这存在很大风险，还要相关的配套措施的完善，如尽快完善征信系统和治理、运营结构等，降低风险，保证农村金融服务的质量和水平，确保机构安全运营，保护存款人利益等，打消银监会的顾虑。

以苍南县联信为代表的小额贷款公司认为，目前小额贷款公司的设立主体主要以民营企业为主，而且坚持‘小额、分散’的贷款发放原则，服务对象基本是三农和小微企业，所以，如果由小额贷款公司作为主发起人，在经营机制中，能给村镇银行的服务对象带来更有针对性且更为灵活的服务。

（二）建议制定合理的股权结构

改制后的控股权掌握在金融机构手上，小额贷款公司的股权大打折扣，不利于激发股东的改制欲望，在一定程度上阻碍了改制进度和效果。本文认为，应当对目前的股权设置结构进行优化。由民营资本进行控股，银行业金融机构进行参股，当然可以适当降低控股权的比例。不仅原来的小额贷款公司仍保持一定的权力，又达到了改制村镇银行的目的，这是目前激发改制积极性的最有效方式。

（三）建议改制后保留小额贷款公司的“涉农”特色

由于改制后受到银行的自身运行的影响，可能抹去了公司原本的经营优势，比如缩短放贷时间；以联保、公务员担保、以落实还款资金来源为主，抵押为辅等等。由于小额贷款公司自身的原因更愿意选择兼顾社会效益与经济效益并重的经营理念，解决微小企业及“三农”经济体融资难的问题，为当地经济发展作贡献，因此，本文建议改制后要尽量保持小额贷款公司原有的经营特色，坚持村镇银行最原本的设立宗旨，服务的对象应限定在涉农领域，使小额贷款公司在转制村镇银行后可持续发挥服务三农的经营优势，以符合《暂行规定》的立法精神。

（四）建议改制的准入条件因地制宜

同样是《小额贷款公司走到十字路口》报道采访的张磊认为，《暂行规定》是银监会针对全国情况制定的暂行标准，但不同地区的实际情况却千差万别。因此，面对不同情况的小额贷款公司，相关部门应该区别对待，各地也应该根据自己的情况及时作出适宜的规定。如上海规定小额贷款公司单笔50万元以下贷款不得低于总贷款笔数的50%，以此来考量其对缓解中小企业融资难起到的贡献度。[7]在2012《都市快报》一篇《小贷公司发起或更有利小微企业》的文章中陈开云说，“在一次关于温州金改的座谈会上，我建议，小额贷款公司改制村镇银行应该拿出一个协调好的标准或条件，才能按图索骥来完成改制。”[8]本文认为在准入条件上，有关文件应该体现出一定的灵活性，比如规定统一标准的同时，留出一定的弹性空间，让经济发展程度不同的地区也有喘气的余地，不可一刀切。同时，各省有关部门根据本地的实际情况，制定出量身定做的条件，以支持符合条件的小额贷款公司改制成功。

[1]李学邦，汪昌桥.小额贷款公司的试点难题[J].中国金融，2010，(2):76.

[2]丁怀寿.对小额贷款公司发展的几点思考[J].中国发展观察，2010，(1):53-54.

[3]诸葛隽，徐竞.小额贷款公司运行中的制度创新和完善—以温州为例[J].上海经济研究，2011，(4):59.

[4]乔海滨.小额贷款公司改制设立村镇银行存在的问题和困难[J].改革发展，2010，(3)：47.

[5]陈斌彬.完善我国小额贷款公司法律监管的思考[J].南方金融，2009，(12):53.

[6]、[7]张小乐.小额贷款公司走到十字路口[N].解放日报，2009-06-20.

[8]胡轶笛.小贷公司发起或更有利小微企业[N].都市快报，2012-10-12.