政府加强对突发公共事件危机管理的对策研究

项丹，龚丹，王盈哲

(辽宁医学院，辽宁 锦州 121002)

清华大学教授薛澜等人的研究显示:一个国家发展到人均GDP500～3 000 美元时，往往也是人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡等问题，形成一些不稳定的因素。我国目前正处于这一阶段，这意味着，在未来很长一段时间内，我国都面临着突发公共事件的严峻考验。因此，对突发公共事件危机管理的研究就成为了近年来公共事业管理领域中的热点问题。当前，许多国家和地区都在逐步建立并完善自己的危机管理机制，其中一个共同特点就是围绕政府为中心进行危机管理。政府代表着人民的利益，是解决各种危机、保障社会公众生命财产安全和维持社会秩序的主体。在对突发公共事件危机管理的研究中，如何正确发挥政府的作用，研究政府对危机管理所采取的策略，构建适合本国国情、满足现实需要的危机管理机制，从而及时有效地进行危机管理，是摆在各级政府面前的重大问题，也是危机管理研究领域中的重中之重。

一、突发公共事件危机管理的内涵

1.突发公共事件。《国家突发公共事件总体应急预案》(2006)中定义:突发公共事件一般指一个国家或地区突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。虽然突发公共事件的背景、诱因、种类和形式有所不同，但都具有以下几个属性:(1)不确定性。许多突发公共危机事件发生突然，再加上信息方面的局限，决策部门难以对公共危机事件发生的时间、地点、性质和影响做出准确全面的预测。(2)严重性。突发公共事件一旦爆发，就会破坏正常的社会秩序，对公众的生命、财产造成威胁，尤其是公众心理方面的恐慌与不安全感会长期存在，从而带来诸多严重的后续问题。(3)多发性。自然灾害、各类事故灾难、公共卫生、社会安全等诸多各级各类突发公共事件近年来在我国频繁发生，对我国政府的危机管理能力构成了极大的挑战。

2.危机管理。危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免或减少危机产生的损害，甚至将危机转化为机会的目的。危机管理这一概念是美国学者于20 世纪60 年代提出的，是决策学的一个重要分支，首先被用于外交和国际政治领域。危机管理是对危机前、危机发生中、危机后各个阶段的管理，是一种以危机事件预防、处置为研究对象的管理机制。在每一阶段又可包括不同子阶段，危机前期包括危机征兆、信号侦测、危机预警和应对准备，重点在于准备和预警;危机发生阶段主要指采取紧急措施应对突发事件爆发产生的巨大冲击和危害所带来的一系列影响，此阶段重点在于处理和控制;危机后阶段则包括危机影响的消除、全面恢复、反省和学习，此阶段重点在于恢复和发展。在这三个阶段中，危机发生之前的预防管理是关键。

二、政府加强突发公共事件危机管理的必要性

1.突发公共事件往往对社会稳定发展起到严重的阻碍。突发公共事件的不确定性、严重性和多发性决定了危机就在我们身边时刻潜伏着，严重影响社会的和谐稳定发展。尤其在当今，环境越来越开放、信息资讯越来越发达、人们的活动范围更广，各个组织之间的联系愈加频繁，相互依存度愈加高，公共危机事件一旦发生，就可能产生一连串的连锁反应。这就迫切需要对此予以重视，进行危机管理，最大可能阻止危机的发生，最大限度减少危机给社会所带来的负面影响。

2.突发公共事件的公共性决定了危机管理的主体必须是政府。突发公共事件的公共性决定了此类危机和其他组织面临的危机不同，它涉及的是社会公众。维持社会秩序和社会安全的执掌国家行政权力的机构——政府，对此责无旁贷。虽然危机的最终解决需要社会诸多力量的参与，但政府必须是主导和核心。在突发公共事件发生后，需要政府部署方案，组织协调各个机构，调动各方力量，实施各种措施，尽快尽可能降低危机的破坏力。

3.突发公共事件危机管理对政府而言是考验，也是契机。我国公共事业管理体制还不健全，职能不清、多头管理现象时有发生，针对突发公共事件缺乏有效的应急、预警和善后措施。面对突发公共事件，政府能否迅速做出反应，在最短时间内采取有效措施阻止危机扩散，对危机的负面影响进行有效遏制，这些都是对政府管理能力的考验。政府一旦建立起一个完善的危机管理体系，就可以针对自身情况和外部环境，对危机的发生进行预测，了解其起因、特点、类型等基本要素，然后制定科学的应对措施。危机发生时，就可以有条不紊地将事件化解，从而彰显政府的管理能力，提升公众对政府的信任和支持。另外，政府也可以从危机管理中找到现有管理制度和方法的不足，尽快加以弥补和完善，以获得更好的发展契机。

三、政府加强突发公共事件危机管理的对策

1.树立和强化危机意识。危机意识是危机管理的起点，培养危机意识是危机管理工作的重要组成部分。古人云:“居安思危，未雨绸缪”，树立和强化危机意识不仅可以增强政府对突发公共事件的敏感度，而且能够在一定程度上避免危机的发生和扩散。对政府工作人员和社会公众要进行危机意识教育，这种教育不仅是居安思危意识的强化，还应该包含应对危机事件的各种技能培训。通过教育和培训，加强队伍的危机管理能力培养，并在日常管理工作中将政府工作人员和社会公众的危机意识、应对危机的知识和能力作为政府危机管理系统中一个重要环节来抓。除此之外，还应积极开展应急知识的宣传教育和职业训练，适时地组织“突发公共事件模拟”活动，通过紧急生动的情境教育来提高政府人员和社会公众的危机意识和危机应对能力。

2.完善危机管理的法律法规体系。政府进行危机管理必须依法进行，将危机管理纳入法制化轨道，运用法律手段处理和危机相关的公共事务，完备的法律制度也是政府实施危机管理的有力保障。虽然我国已经制定和颁布了一些针对突发公共事件危机管理的法律法规，如《中华人民共和国突发事件应对法》、《防震减灾法》和应对公共卫生问题的《传染病防治法》等，但这些法律法规通常只针对某一危机事件，大多只明确了单一部门的职责，目前还未形成一套完备的危机管理法律体系。为使政府危机管理能够有法可依，我国政府必须加快构建与危机管理相关的法律体系，确保政府管理行为的合法性和权威性。危机管理的法治化不仅可以提高政府危机管理的能力和水平，还可以让社会公众依照相关的法律程序对政府的危机管理行为进行有效监督，以确保危机管理对公众利益的保护。

完善危机管理的法律法规体系可以体现在立法和执法两个方面。在立法方面，应该针对所有可能出现的突发公共事件制定一套统一协调、具有可操作性的危机管理法律体系，使政府危机管理行为做到有法可依。在此基础上，还要制定和完善应对各类突发公共事件的专门法律法规，并在这一套法律法规中，对危机的等级划分、危机管理的原则、应急预案的编制、政府职责、政府与社会其他组织机构的协调等问题都要予以明确。在执法方面，应该建立危机管理执法监督体系，对危机管理进行有效的监督评价。政府行为得到有效监督，从而实现对社会公众利益的保护。

3.建立政府危机管理的预警机制。“凡事预则立，不预则废”，危机的预防比危机的解决更为重要。建立有效的危机预警机制可以使政府事先对潜在的各类突发危机事件有一个充分的估计，做好应急准备，并尽可能制定最佳的应对策略。如果在危机发生之前就及时消除产生危机的根源，社会就可以节省大量的人力、物力和财力，还可以避免对人们精神上的伤害。从经济性和有效性两方面来说，突发公共事件发生前的预警是解决危机的最佳选择。

政府应建立并不断完善危机发生的预警与监控系统，对各类突发公共事件的源头和各种风险因素进行定期确认、分析、评估和监控，最大限度地预估突发公共事件发生的可能性和严重程度，制定本地区各类突发公共事件应急预案，提醒相关组织机构做好积极的应对准备，提高危机处理能力，让公众对危机有正确的认识，减少对危机的恐慌，把对危机的被动回应转变为对危机的主动管理。

4.构建危机管理的协调联动机制。当突发公共事件发生时，政府处于主导和核心地位，但政府力量不是万能的，还需要联合其他组织机构的力量来共同应对。为了更好地整合有限的资源，提供更有效的危机管理措施，要建立起“政府统一领导、各部门分工负责、其他组织积极参与”的危机管理协调联动机制。在这一机制中，应该包括应对突发公共事件的指挥决策机构、职能组织、信息管理系统、综合协调机构和辅助组织等。这些不同的组织机构，在危机管理过程中发挥着不同的作用。在具体运作中，以政府为主导和核心，对其他组织机构进行部署，明确各个组织的权责、对人员进行合理安排，对资源进行有效整合，确保各部门、各地区在危机来临时能够快速做出反应，团结一致共同应对危机。

5.充分发挥非政府组织与公众的作用，获得更多资源支持。随着社会的发展进步，我国由“大政府、小社会”的状态逐步向多元化社会迈进，这一进程中，非政府组织和社会公众的影响力越来越大，在信息、技术、资金等方面都可以对突发公共事件的解决起到显著的作用。在危机管理过程中，政府要充分发挥主导作用，积极引导非政府组织和公众的参与，调动一切可以利用的社会力量，获得更多的资源支持，以便达到更好的危机管理效果。

［1］薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战［M］.北京:清华大学出版社，2003.

［2］郭翔.第三部门危机管理的SWOT 分析与探讨［J］.中国管理科学，2007，(10):720～723.

［3］徐红，方雅静.政府危机管理［J］.同济大学学报(社会科学版)，2005，(6):95～100.

［4］罗恺.论政府危机管理的“留一手”策略［J］.人民论坛，2012，10(中):34～35.

［5］马骦.浅析我国政府危机管理的现状及其体制的完善［J］.发展研究，2013，(10):117～120.

［6］蔡延东，穆锐.政府危机管理到危机协同治理的分析及路径选择［J］.河南理工大学学报(社会科学版)，2011，(4):436～441.

［7］温俊萍.试析和谐社会视角下的政府危机管理［J］.毛泽东邓小平理论研究，2008，(4):48～52.