中国食品安全监管失范的原因及法律规制

胡君玖，刘燕

(安徽医科大学，安徽 合肥 230032)

获得安全的食品是每个公民能够生存下去的根本条件，也是每个公民的愿望和期待，同时食品安全也是社会公共安全的重要组成部分，它关系到国家的经济发展、政治稳定、国民幸福与社会和谐。然而近年来层出不穷的食品安全事故，以及种种监管不力的事件都证明了我国的食品安全形势依然严峻，提高食品安全水平已经成为当前党和政府面对的一项重大而又急迫的任务，各级政府采取了很多措施来不断强化食品安全的监管力度。但是我国的食品安全监管起步较晚，经验不够充足，在监管的实践中面临着许多严峻的考验，也还有许多需要改进的地方。

一、我国食品安全监管的现状

在相关研究食品安全的文献中，对食品安全的代表性的定义是:“食品在种植、养殖、加工、包装、运输、销售、餐饮消费等环节，不存在可能损害或者威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。”由这个定义可知对食品安全的监管必须实现从“农田到餐桌”的无缝衔接，这个监管理念也是目前食品安全监管领域的国际发展趋势，我国的《食品安全法》对食品安全的监管可以归纳为“分段监管为主，品种监管为辅”的监管模式，食品安全监管的职能是分散在国务院的多个部委和直属局，以及各级地方政府部门中，这些部门有的是中央垂直管理，有的是省以下垂直管理，有的是地方层级管理，各个机构按照各自的分工，对食品安全进行分段、分片、分品种的管理。各部门横向的具体监管职能详述如下:

(1)国务院食品安全委员会:主要依据《食品安全法》的要求负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任;(2)国家食品药品监督管理总局:依据《食品安全法》《乳品质量安全监督管理条例》 《药品管理法》《产品质量法》等的要求，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理;(3)国家卫生和计划生育委员会:依据《食品安全法》 《食品安全风险评估管理规定》《食品附加条例》等的规定，负责食品安全风险评估和食品安全标准的制定和全国传染病总体防治和突发公共卫生事件应急工作;(4)农业部:依据《农业法》《食品安全法》《农产品质量安全监测管理办法》《国务院关于加强食品安全工作的决定》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律，负责农产品质量安全监督管理和生猪定点屠宰管理;(5)国家质量监督检验检疫总局:依据《食品安全法》 《产品质量法》 《进出境动植物检疫法》《卫生检疫法》 《进出口乳品检验检疫监督管理办法》等，主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作;(6)国家工商行政管理总局:依据《食品安全法》 《食品流通许可证管理办法》《流通环节食品安全监督管理办法》等，承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任。

食品安全监管部门纵向的权力配置比较复杂，国家质量监督检验检疫总局直属的进出口检疫机构和海关属于垂直管理;工商部门、质监部门和药监部门实行的是半垂直管理;农业、卫生、公安、商务、环保等部门实行的是属地管理的原则，由中央部门对地方各级对口部门实行层级业务指导与管理关系，其人事、财务、资产业务属于当地政府管理。

二、中国食品安全监管失范的原因

在我国建设社会主义法治国家的进程中，任何一项产业的执法队伍倘若存在监管不到位、力量薄弱等问题，毋庸置疑会给这项产业的健康发展带来致命性的打击，食品安全监管的好坏更是关系重大。我国在不断向前摸索寻找合适的方法的过程中也是历经坎坷，也会有监管失范等情况的发生，下面就中国现阶段食品安全监管失范背后的原因进行分析。

1.食品安全监管机构的监管能力不足。总体来看，我国食品安全监管能力尚不能够完善应对食品安全事故频发的局面，并且也不能够满足社会公众对于食品安全工作的期待，主要表现在以下几点:(1)食品安全监管人员短缺，我国的食品安全监管机构的监管队伍不足以应付繁重的监管任务，难以实现高效、快速以及持续的食品安全监管。据统计，全国各级的食品安全监管机构都存在人员不足的问题，平均每个专职监管人员负责监管130 多个食品生产经营单位，可想而知这些监管人员的负担之重;(2)监管经费不足，我国大部分地区实行的是收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位的行政事业性收费和罚没收入按规定应全额上缴国库或预算外资金财政专户;同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。我国不少市级以及县级的食品安全监管机构都缺少甚至没有运行经费和抽检经费，没有了这些经费，开展食品安全监管工作可谓是难上加难;(3)科学监管设施落后，我国各级监管部门尤其是基层的监管单位，有些单位尚未配备专业的检测设备，有些单位甚至连最基本的食品安全监管车辆和专用的办公用房都没有。另外，各级监管机构缺乏专业的检验检测技术人员，多数还是通过眼看、手摸、鼻嗅或者一些表面形式来检查食品的质量，在日益先进的造假技术面前，简直是不堪一击。

2.食品安全的监管对象复杂。首先，我国的工业化、城市化进程造成了空气、水、土地等环境污染，这直接影响着农作物的生长和发育，从而影响食品原材料的安全，同时不科学、不合理的化肥、农药、植物激素以及兽药、饲料的使用也会给食品原材料带来不安全的因素，从而影响到成品的安全性，也加大了我国食品安全监管工作的难度。其次，我国目前的食用农产品种植以及养殖户有2亿多户，食品生产单位超过1 000 万个，其他的小作坊、小摊、小店更是不计其数，并且这些单位分布范围广，而且在这些生产经营单位中，大中型企业偏少，小型以及微型企业占据绝大多数，我国的食品安全事故也主要是发生在小企业，加上这些小企业数量多、范围广，有的根本就不具备生产经营、保证产品质量的条件，有的甚至是“前店后厂”的多样化销售方式，这些更增加了食品安全事故发生的频率。虽然我国的大型企业生产合格率较高，但是多数大型企业遍布全国各地，一旦发生食品安全事故，其影响范围大、波及面积广、社会危害大，同样对我国的食品安全监管工作提出了巨大的挑战。最后，我国食品行业从业人员的专业素质与职业道德水平参差不齐，有的从业人员甚至未经过身体健康检查就从事食品加工等相关行业，并且占一定比例的手工和家庭加工方式使得生产出来的食品卫生及质量状况也难以保证，这都给食品安全的监管带来很大的困难。

3.食品安全监管运行体系不完善。根据以上所述，食品产业是一个错综复杂、涉及面极广的产业，从种植养殖到生厂加工，再到销售、餐饮，涉及到众多的部门，我国在对食品产业进行管理的过程中，形成了“分段监管为主，品种监管为辅”的监管运行体系，也即我国对食品行业实行的是多头管理，齐抓共管的措施，但是这种监管运行体系存在着一定的缺陷:(1)各个机构按照自己的分工独立地对食品安全进行分段、分片的管理，每个机构也是建立在自己的部门规章、标准、检测机构和执法人员的基础上对食品安全进行监管，因此，可能会出现某些部门的职责分散但又有交叉重叠，加上各部门之间存在一定的利益冲突，结果导致总体的食品安全监管人员众多，但是又因为食品安全监管的职责分散在各个部门中，所以每个部门的监管人员又相对较少，使得食品安全的监管队伍形成不了一定的规模，影响监管力度，同时也加大了监管的成本;(2)“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管运行体系要求的是对食品产业链进行全程的、无缝的监管，但是食品产业要做到“无缝监管”是很难的，因为食品产业是一个系统产业，但是对其进行分段监管就会造成各部门间监管职责、监管环节、监管措施的交叉和不衔接，交叉就容易造成重复监管，使得监管资源浪费，而监管不衔接就有可能形成监管盲区，使得不法分子有缝可钻，影响经济秩序。

4.我国的食品安全监管缺乏公众参与。由政府对食品安全进行监管的目的在于维护国民的安全与健康，但是政府的监管行为并不一直都是成功的。究其原因，根据公共选择理论，政府在政治生活中同市场主体一样，也是经济人，它会理性地分析现状，并且在面临众多选择时，会选择对自己更有利的方案来追求自身利益的最大化，所以这种选择很可能超过一定的限度导致政府的行为偏离法定的目标，它可能会为了自身的利益而忽视甚至损害个体利益、社会公共利益。比如，政府现有的资源每年仅仅能够检查5 万家食品生产经营企业，但是这个国家却有15 万家食品企业，这种情况下，政府的最佳选择就是放弃对一部分企业的检查监督。因此，政府监管的正当性与正确性不仅要依赖监管决策的专业性与科学性，同时也要依靠决策过程的民主性，而食品安全的监管关系到每一个民众的切身利益，更是需要广大群众的积极参与，我国对食品安全的监管正是欠缺这样一种公众参与的机制。《食品安全法》虽然规定了食品行业协会、社会团体、新闻媒体和消费者个人有进行引导、宣传、举报的权利，但这些规定并不具有实际操作性，因此，对食品安全进行监管同样需要社会各界力量的共同监督管理。

三、加强食品安全监管的法律规制措施

如今，公众的食品安全需求不断提升，而我们不能总是等出了问题之后再进行“亡羊补牢”的事后治理，这种监管手段并不是最佳之选。因此，我们需要从食品安全监管失范的原因中找出解决的办法，我们还需要了解，解决食品安全问题是需要长期的努力实践，尽管这个路途任重道远，但也不是不可为，所以，食品安全问题的解决还是要着力于食品安全的监管，就目前而言，要重点抓好以下几项工作。

1.强化食品安全监管机构的能力建设。要提升我国的食品安全水平，提高监管效率，就必须要在食品安全监管人员、监管基金以及科学监管的技术三方面下手，下面详述之:

首先，要重点提高食品安全监管人员的素质，尽量不使用不合格的监管人员。一方面可以考虑设立专项基金，增强对监管人员的专业技能、法律法规等方面的培训，另一方面要按照食品安全监管工作的特殊性去选拔人才，最后，可以制定监管人员行为规范准则，并对其进行定期考查以确保监管人员的素质是否符合工作要求。

其次，依前所述，食品安全事故经常性地发生在基层和小型企业，建议要重视和加强基层监管机构的监管能力建设，提高基层监管水平和扩大基层监管覆盖面。因此，要根据监管的实际需要，对基层的监管机构在人员、设备、经费等方面提供充分的支持，使发生食品安全事故最多的环节也得到有效的监管，及时发现隐患苗头，从源头扼制事故发生。

最后，要加强食品安全科学监管的技术支撑，针对关键环节的食品检验检测能力不足的现象，建议在有人力物力支持的同时，也要加大食品安全监管薄弱地区的检验检测设备的投入，提升其危害的识别能力、食品安全风险科学检测与评估的能力，以及应对食品安全突发事件的应急处理能力，逐步告别通过眼看、手摸、鼻嗅等落后检测方法的局面。

2.形成对食品安全监管对象的科学管理。第一，我们可以借鉴发达国家对食品供应的源头加强管理的措施。在法国，供食用的牲畜，如牛、羊、猪都会挂有识别标志，并由网络计算机系统追踪检测，屠宰场也要保留这些牲畜的详细资料，并标定被宰杀的牲畜的来源，肉制品上市也要携带“身份证”，以标明其来源和去向。如若我国也形成了这样一个从源头监管食品安全的体系，那么我们不仅可以从源头减少食品安全事故发生的隐患，而且可以在发生事故之后方便溯源，寻找事故发生的原因。

第二，针对我国小企业食品安全隐患较多的现状，我们可以将监督抽查的重点转移到这些小企业、小作坊以及小摊小店。对于无证经营的企业要依法将其取缔，对于不具备相关资质的企业要依法勒令其必须具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理条例等基本条件以后才可营业，对于引发食品安全事故的企业，建议提高现有《食品安全法》中的处罚标准，加大处罚力度，情节严重的要追究其刑事责任，并且对责任人再次从事食品生产经营进行一定的年限或者资质限制。

第三，对食品行业从业人员的基本素质以及身体健康状况进行严格的检查，建议由政府的监管机构或者食品行业协会对食品行业从业人员进行岗前以及入职后的行业道德教育，同时建议对包括经营者和其他所有参与食品行业的员工进行定期的身体健康检查。

3.建立食品安全的协作监管机制。从国际经验来看，食品安全监管的职能逐渐由多部门分工监管逐渐过渡到单一部门为主的监管，由此单一部门实现对食品安全的全过程进行监管。如英国，其在2000 年成立了一个独立的食品安全监督机构——食品标准局(Food Standards Agency，FSA)，该部门完全独立于其他中央政府机构，是监督英国食品安全的独立机构，也是保障食品安全的主要管理机构。

因此，建议我国在短期策略中可以在理顺各个监管机构职责分工的基础上，进一步强调各部门协作监管的重要性，如2011 年沈阳市面对“毒豆芽”事件时的做法就是明确各部门的具体执法职责，但是也通过联合执法、综合治理等办法进行了有效的监管，值得我们学习。随后就是逐步将分散的监管职能整合集中到几个比较集中的部门，按照监管工作的性质以及专业化程度的高低要求进行集中，努力构建无缝监管，高效联动的运作机制。

在长期策略方面，建议应当由政府独自监管逐步转变为政府部门监管为主，社会相关力量共同参与的协作监管机制。因为考虑到实践中我国的食品行业发展快速，政府如果事无巨细地对其进行监管，这对于监管资源有限的政府来说是一个巨大的难题，也将会耗费大量的人力、物力、财力等成本，而食品行业协会等社会中介组织具有出于社会道德约束的自律性、非营利性，与各个职能部门的直接法律监管相比，这些中介组织的监督同样广泛、全面和及时，这样就可以在全社会范围内形成一个全民参与食品安全监管的良好氛围。另外，政府机构与社会中间力量协作对食品安全监管时，广大民众和企业的意愿和要求也将会被反映，可以增加监管部门与社会的互动，为监管部门做决策提供建议，增强其决策的正当性、正确性与民主性。

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［4］王辉霞.食品安全多元治理法律机制研究［M］.北京:知识产权出版社，2012.190.

［5］崔卓兰.论我国食品安全监管方式的多元化［J］.华南师范大学学报(社会科学版)，2010，(3):17～22.

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