环评视角下城镇化进程中农村水污染预防对策——由苏南盛泽镇引发的思考

徐沅钤，曾玉珊

（南京农业大学人文社会科学学院，江苏 南京210095）

城镇化是我国现代化建设的一个必经过程，也是我国现代文明的一个重要标志。 目前，我国城镇化正处于快速发展阶段，在促进我国经济快速发展的同时，我们也应该清醒地认识到其背后的环境代价。 然而，人们往往把水污染治理的重点放在工业集中和人口稠密的城市，却忽略了农村地区。 而农村的水污染问题，不仅危害到了农村的生态环境，更严重的是，水污染导致的农产品污染，将危害到我国人民的生命财产安全。 然而对待水污染的问题，我们不能抱之以“事后处理”的心态，而应该选取从源头抑制的做法。 环境影响评价制度对于从源头上预防水污染的产生具有重要的意义。

一、 环境影响评价制度简介

环境影响评价，又称环境影响质量评价或环境未来评价，通常是指对拟定的政策和规划以及建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施以及进行跟踪监测的方法和制度[1]。 我国是最早实施环境影响评价制度的发展中国家之一，1979 年五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》，2002 年我国颁布了《环境影响评价法》。

根据《环境影响评价法》第二条的规定：本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。可以看出， 环境影响评价可分为规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价。 规划的环境影响评价着眼于环境问题的全局性和根本性， 从特定规划区域环境保护和生态建设的整体角度出发， 同时结合国民经济发展计划，考虑多个建设项目混合影响、交叉影响、累积影响等各方面的因素，解决规划层次上与环境有关的问题。建设项目环境影响评价是针对于单个项目对环境的影响，主要解决单个项目的环境污染问题， 是对具体项目的认可或否认，不能改变区域战略以实现可持续发展[2]。

规划环境影响评价具有宏观性、 前瞻性、 协调统一性、指导性等特点，其要求以可持续发展为核心，从全局角度对规划的选址、布局、配套设施、环境容量、环保措施等方面进行分析。就水污染的预防问题，其要求项目考虑不仅涉及单一直接影响， 还要求涉及到累积影响和间接影响，从而从宏观的角度提出预防对策。 同时，规划环境影响评价以其特点必然要求各个部门之间的协调合作，从而达到最终目的。 建设项目环境影响评价对单个企业水污染项目环境问题的解决起着举足轻重的作用， 而规划环境影响评价则可以从全局性对其进行指导。

二、 农村水污染现状及其成因分析

（一）我国农村水污染普遍现状

根据2012 年全国环境统计公报，全国废水排放总量684.8 亿吨。 其中，工业废水排放量221.6 亿吨，占废水排放总量的32.3%；城镇生活污水排放量462.7 亿吨，占废水排放总量的67.6%；集中式污染治理设施（不含污水处理厂）废水排放量0.5 亿吨，占废水排放总量的0.1%。 化学需氧量排放总量2423.7 万吨。

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。 反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。 城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。 近年来， 我国农村工业化进程和城市化进程加快。 根据2012 中国环境状况公报，随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势严峻。 突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重。 全国798 个村庄的农村环境质量试点监测结果表明，试点村庄空气质量总体较好，农村饮用水源和地表水受到不同程度污染，农村环境保护形势依然严峻。 总的来说，农村水污染大致可以分为三类：因农业生产造成的水污染、农村生活造成的水污染以及乡镇企业造成的水污染。

（二） 苏南盛泽镇水污染现状及其成因分析

盛泽镇位于江苏省苏州市吴江区， 是我国重要的丝绸纺织品生产基地和产品集散地。 2012 年，盛泽镇地区生产总值达到302.5 亿元，增长11.15%；完成公共财政预算收入23.13 亿元，增长15.36%；完成全社会固定资产投资115 亿元，增长20.02%。 同时其经济总量和经济竞赛成绩继续位居全区前列。 可以说， 盛泽镇走在我国城镇化进程的前列，是我国城镇化的代表地区。

1、 盛泽镇目前水污染现状

《中华人民共和国地表水环境质量标准》根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次将地表水划分为五类。 根据2012 年度苏州市吴江区环保局工作总结，目前盛泽镇外围的断面水质在通过建立区域环保协作机制，联合打击环境违法行为的努力之下，才基本稳定在四类水的标准中。 从个案来说， 吴江区人民法院近几年共受理有关环境侵权案件73 起。 同时吴江区环保局2012 年共实施行政处罚59 件，曝光17 家单位，对3名严重环境违法者进行行政拘留。 由此可见， 盛泽镇水污染问题已十分严峻。

2、 盛泽镇水污染成因分析

苏南地区是长江三角洲地区城镇密集区， 工业化带动下的乡村城镇化迅速发展，非农业人口比重迅速增加大，隐性城市化人口急剧增多[3]。 然而由于盛泽镇城镇化进程开始的时间较早，在镇区用地规划、环保设施配备方面都存在一定的问题，导致其在城镇化过程中大量水污染的现象发生，给当地环保部门的工作带来了极大的挑战，给当地居民的生活造成了极大恶劣的影响。

（1）环保基础设施落后

在盛泽镇城镇化发展之初， 乡镇企业大量出现。 然而，由于当时配套的环保基础设施缺失，导致大量企业废水直接排放至河流。 同时基于盛泽镇主营方向为轻纺工业， 因而乡镇企业中包含大量印染企业。 印染企业排放的废水中含有大量有毒有色物质，对于水质的影响非常之大。

（2）用地规划不合理

从地理学角度来看， 城镇化是农村地区转变为城镇地区的过程[4]。 在这个过程中，不仅涉及到农村地区规划的问题， 还涉及到城乡之间融合的问题。 传统小城镇总体规划基于城市化与增长极理论，重镇区规划、轻镇域规划、忽视城乡融合[5]。 在乡镇企业设立之初，盛泽镇并没有进行很好的企业分布规划，大量乡镇企业分布在镇内、乡村以及镇乡结合处。 在盛泽镇城镇化的推进过程中，大量的乡村以及镇乡结合处被划入镇区范围，导致目前镇区内各个区域都分布有乡镇企业。 其在生产过程中产生的废水、废气、噪音等对周围的居民生活产生了极大的影响。

（3）人口集聚、环境容量变低

环境具有自净能力， 自净能力是指水环境维护自身平衡的一种自然趋向，是水环境自我保护的一种特殊功能[6]。 当然这种能力是有一定的限度的，这个限度就称之为环境容量。

盛泽镇城镇化的过程中，大量外地农村人口涌入，工业用地和城镇建设用地大量增加， 导致环境容量急剧下降。外来人口的增加在一定程度上推进了城镇化的进程，但又导致人口密度的急剧增长以及大量生活污水的产生。 目前盛泽镇占地面积149.5 平方千米， 镇总人口13万，全镇外来人口超过30 万。 目前盛泽污水处理厂平均每天处理20 万吨污水。

三、 水污染预防工作的对策

城镇化是一个渐进的过程， 从而导致的环境问题具有整体性与不可分割性。 因而， 要从源头上预防城镇化过程中的水污染问题，就应该重视规划环境影响评价制度。 除此之外，还要辅之以其它预防措施。

（一） 实施规划环境影响评价制度

规划环境影响评价指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施， 综合考虑所拟议的规划涉及的环境问题，预防规划实施后对各种环境要素及其所构成的生态系统可能造成的影响，协调经济增长、社会进步与环境保护的关系，为科学决策提供依据[7]。

一直以来， 环境保护与经济发展之间存在着一定的矛盾。 当面临抉择时， 到底是以环境保护优先还是以经济发展为首， 一直存在着争论。 但是笔者从日前环保法的修正案中可以看出，过去那种靠牺牲环境和过度消耗自然资源的经济增长方式已经被否定，社会经济的发展应该与环保工作相协调。 这可以说是一种进步， 同时该理念也倡导可持续发展、生态文明建设，为实施规划环评制度提供了基础。

1、 规划环境影响评价制度的宏观性与前瞻性

我国目前已经很好的实施了建设项目环境影响评价制度，而规划环评影响评价制度较之，则是从全局对环境问题进行分析、 预测和评价。 规划环评的宏观性和前瞻性，虽然要求前期投入较大，但是其便于解决长期的、区域性的环境问题。 水污染问题产生的原因， 其中之一即源于用地规划的不合理性。 重镇区规划、轻镇域规划、忽视城乡融合以及生活区工业区的杂糅，导致水污染的产生。 因而，在城镇化的进程中，采用规划环评制度，从前期提出预防不利影响的综合建议。

2、 规划环境影响评价制度的协调统一性

环保部门所提倡的长期利益、 全局利益往往与一些部门重审批、轻规划的部门利益和一些地方短平快出业绩的地方利益相冲突, 致使很多地区和部门不支持甚至逃避环保工作的开展。同时，我国《环境保护法》、《水污染防治法》等相关法律并没有对其它部门进行具体的要求，导致环保部门在开展工作中， 常常遇到很多阻碍。 例如《环境保护法》 作为我国环境保护方面效力最高的法律，仅在其第七条中规定了土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门对资源的保护有监督管理的职责。 然而， 笔者认为，监督管理的过程是伴随着水污染的产生、治理这一系列的环节， 并且着重于水污染的治理这一环节。 规划环评有利于在规划的早期使各个部门参与其中，从而将相关部门联系起来，有利于协调各部门之间的利益冲突。

3、 规划环境影响评价制度的指导性

我国环保法中规定了建设项目环评制度， 要求采用“三同时”制度，即在主体项目实施的过程中，需要同时进行环境影响评价， 对防治污染的设备设施进行设计、施工，并与主体项目一起投产使用。 但是，建设项目环评针对的是单个项目对环境的影响，主要解决单个项目的环境污染问题。 对于城镇化背景下出现的大量乡镇企业以及随之产生的环境污染来说，单单启动建设项目环评制度是远远不够的。 规划环评制度具有全局性和宏观性，对于建设项目环评具有指导作用。

城市的规划，不仅仅涉及城市物质形态部分设计，其还涉及经济、社会、土地利用布局等方方面面，同时兼顾着保护环境的职责。 从日前环保法的修正案中， 也不难看出， 立法者已经意识到了规划环评的意义。 苏南盛泽镇正是由于其城镇化开始之初， 并没有进行规划环评，导致其用地不合理、 环境容量低等严重后果。 而对于当地环保部门来说，在此基础上进行水污染的治理工作则面临了极大的挑战。 该现象并不是盛泽镇一个地区所独有的， 而具有普遍性。 这同时也是我国对于环境保护的立法宗旨是以预防为主的原因。

因此，笔者认为，在所有即将进行城镇化、或者正在进行城镇化以及城镇改造过程中，实施规划环评制度，不仅可以避免像盛泽镇这样类似的情况发生， 也能寻求经济发展部门与环境保护部门之间利益的结合点和平衡点。

（二） 辅助措施

实施规划环评制度固然是预防水污染的首要选择，但同时还要配之以辅助的措施。 由于我国长期存在的较为稳定的城乡二元结构的制约， 农民的各种社会利益在分配过程中常常被忽视。 而随着城镇化的进程， 大量工业废水、 生活污水随之产生。 然而如果由于资金的短缺以及技术的落后等原因导致环保基础设施与城镇化的进程的步伐脱轨，那么将会导致十分严重的后果。

因此，笔者认为应该加大资金与技术的投入。对于资金部分，笔者认为，政府应该将配置环保基础设施所需资金纳入财政支出的范围。 同时， 笔者认为社会应该建立环保基金会，调动起社会中间层的力量来解决部分资金的来源问题。 对于技术部分， 笔者认为推动企业技术革新是一个很好的方法。 政府应该拿出一部分资金作为推进技术改革的专用资金，引进先进技术人员和先进设备。

同时，政府应该加强法制宣传和正面引导，建立环境维权机构及网站，提供相应服务及咨询，努力营造农村基层民主法制建设的良好氛围。 其次，加强法治宣传，尤其是环境保护的相关法律法规及政策。 不断提高村民自身维权意识， 鼓励其积极参与到农村环境整治的队伍中。此外，在县级以下的地区，可能因为经济等多方面因素，政府内都不设有环保部门只设有环保科室。 在城镇化进程逐渐向全国蔓延这样的大背景下， 显然环保科室的配置已经不能满足农村日益严峻的水污染问题，只有尽快促进政府部门机构改革，设立专门的环保部门甚至环保局，才能从根本上遵循预防为主的原则。

[1]吕忠梅.环境法学[M].北京：法律出版社，2008.

[2]闫高丽.我国规划环境影响评价法律制度的问题研究[D].上海：上海交通大学，2011.

[3]李新.苏南城镇化过程中的环境污染及防治对策[J].苏州科技学院学报,2005（3）.

[4]陈鸿彬.提高农村城镇化质量的若干思考[J].地域研究与开发,2004(2).

[5]陈志诚，侯雷，兰贵盛.“城乡统筹发展”与小城镇总体规划的应对[J].规划师，2006（2）.

[6]冯利华，骆高远.区域水环境自净能力的定量评价[J].环境保护科学，2002（5）.

[7]傅浩.规划环境影响评价的研究[D].吉林：吉林大学，2013.