资源型城市采煤沉陷区土地流转新模式思考

李艳芬，白 林

（淮南师范学院经济与管理学院，安徽 淮南 232038）

淮南市作为国家重点建设的13个亿吨煤基地之一，是合淮同城的资源粮仓。伴随着煤炭资源的大力开发，淮南市面临着土地持续沉陷、环境污染、生态胁迫、资源耗竭和产业转型等一系列问题。这些问题已经严重阻碍了土地资源的开发利用，同时也影响了沉陷区失地农民就业与安置，问题严重亟待解决。采煤沉陷区面积大，沉陷土地广，进行农户土地流转将会是一种解决策略。本研究通过实地调研淮南市采煤沉陷区及土地流转现状，探知当前淮南市采煤沉陷区土地治理过程中的土地流转现状及存在的问题，因地制宜地提出土地流转新模式，为政府更好地把握制度安排、制定合理的土地流转政策提供决策依据。

一、淮南市采煤沉陷区现状

淮南市是一个“缘煤而起，因煤而兴”的城市，位于安徽中北部，地处淮河中游，矿产资源丰富，煤炭远景储量444亿吨，探明储量153亿吨，占全国煤炭储量19%，占华东地区的32%，占安徽省的74%。2012年原煤产量7106万吨。巨大与快速的煤炭资源开采业带来大量采煤沉陷区。截止2010年底，全市已形成煤矿塌陷区191.0km2，形成水面60.0 km2以上，占塌陷面积的30%左右，据测算，淮南矿区万吨煤的塌陷率为1100~2670m2，根据目前的开采速度，每将新增沉陷区15.0km2以上，预计到2015年，塌陷区面积将达到240km2，占淮南市总面积近10%（白林，华小全，2012），预计到2020年，淮南市沉陷区总面积将达到369平方公里，占淮南市总面积的14.2%。淮南市最终沉陷面积达682平方公里，占淮南市总面积的26.3%。塌陷区主要分布在大通、谢家集、八公山、潘集4个区和风台县境内（白林，华小全，2012）。大量采煤沉陷区成为淮南市生态、社会、经济的矛盾集中发现区。

二、淮南市及毛集区土地流转现状

截至2012年底，淮南市农村土地流转达35.13万亩，比2011年增长9.93万亩，占农村土地承包经营面积的24.74%，比2011年增长7.28%，毛集实验区土地流转面积达2万多亩，淮南市已有95个千亩以上稻麦高产示范区，大型规模化养殖场468家，土地流转已经带动了其他特色产业的兴起与发展，淮南市在水产养殖业、果蔬种植业、苗木培植业等方面有了较大的进步。原本小片化、高投入的农田现在转变为大规模、低成本的种植基地，有效的解决了农田低产出、低附加值的困难，同时，参与土地流转后，农民也得到了补偿，还能在产业园区内解决就业问题，增加了收入。为治理毛集区大面积的采煤沉陷区，淮南市2010年颁布的“十二五”规划中，明确提出推进毛集试验区的生态发展，加强生态功能区建设。 “规划要求各地方政府：切实加强土地资源的管理和开发，鼓励开发利用废弃矿石土地，建立健全土地复垦制度，加大废弃土地的复垦力度。大片的采煤沉陷区土地废弃荒芜、脏乱破败，影响居民正常的生产生活，也严重浪费着土地资源，探索一种新型的土地发展模式整治采煤沉陷区土地，成为现实之必然。

三、淮南市及毛集采煤沉陷区修复的必要性

作为华东地区和合淮同城煤炭资源后备粮仓的淮南市承担起供给煤炭的责任。煤炭需求量的增加必然导致采煤矿企对当地煤炭的加速开采，也必然导致大量土地加速沉陷。土地沉陷激化了社会、经济、环境矛盾；土地沉陷影响淮南市地区经济发展和沉陷区居民正常安居；土地沉陷更是加深了区域社会人矿、人地矛盾。亟待解决的问题凸显沉陷区废弃土地流转及修复治理的急迫性及必要性。

同时，淮南市毛集区是淮南市沉陷区情况严重地区之一，长期集中、持续的煤炭开采，矿区及周围地区不同程度的废弃，水、电、路中断，地表、水质、植被等受到严重的破坏和污染。新增沉陷土地中耕地面积所占比重并在逐年扩大。水土流失，坏境污染严重，农民小规模经营无法进行规模整治。因此，有的地块沦为臭水沼泽，有的杂草丛生，大片土地从此沦为一片废墟，靠传统农业生产的农民无地耕种、农业生产几乎颗粒无收、失去唯一经济来源、失业、生活也受到严重威胁，社会矛盾尖锐，影响到当地人的生产生活安全和社会的和谐稳定。矛盾的激化，和谐社会的障碍、可持续发展的绊脚石亟待沉陷区修复治理问题的解决。

四、淮南市采煤沉陷区土地流转新模式——绿馨园模式

基于对淮南市及毛集区沉陷土地的实地调研，沉陷土地矛盾的严重性亟待让政府及学者探索出一条解决矛盾，保护农地，改善生态，实现可持续发展的塌陷区土地流转新模式。

（一）绿馨采煤沉陷区

淮南市绿馨园采煤沉陷区原为国投新集一矿和二矿的采煤塌陷区，位于花家湖和新集区附近。煤矿资源丰富，由于长期集中、持续的煤炭开采，矿区地下形成了大片的采空区，使陈集、朱岗、王相、苏坂等村土地受到不同程度的塌陷，水、电、路中断，地表、水质、植被受到严重的破坏和污染。据有关部门统计，截止2012年底，绿馨采煤沉陷区面积达1.5万亩，占全区面积的5%，最深沉陷5米，塌陷道路约21公里，河流水面11公顷，涉及居民2000多人，新增塌陷土地中耕地面积所占比重还在逐年扩大。绿馨采煤沉陷区位于淮南市毛集区，夏集镇境内，合淮阜高速公路、102省道、阜合铁路穿境而过，淮河船运通江达海。交通便捷，是区域重要旅游资源和煤炭资源的辐射地、聚集地、产业链条延伸地。

（二）绿馨生态园土地流转的影响因素的分析

1、农民的经济利益。农民对经济利益的估算直接影响着农民土地流转的意愿，因而对土地的转包来源于土地对农民的重要性以及土地的租金。“民以食为天”，土地是农民生活保障的来源。采煤沉陷区的农民拥有的土地基本等于“废地”。

绿馨园采煤沉陷区综合治理有限公司将沉陷区土地以承包的形式租借，农民得到了高于“公家”征地的转包费，每亩2000元。同时一部分农户获得在园区再次就业的机会，促使土地流转的快速实现；另一部分农户进城务工或者从事非农职业，既可以得到工资，又可以获取原先沉陷地的额外收益，这也促进了绿馨园土地流转的顺利实现。

2、产权制度不完善。农村土地承包经营权是我国农村一项最重要的产权制度。尽管近年来我国对土地流转的法律政策在不断完善，然而在对农地的产权问题并未有较大的突破，农地产权制度的长期不完善，使得农民所拥有的土地承包使用权存在缺陷，从而使农用土地流转主体利益难以得到法律上的保障，导致土地流转困难。

3、农业发展环境差。绿馨园原为国投新集一矿和二矿的采煤塌陷区，由于长期煤炭开采，使周围三个行政村近一万多亩土地受到不同程度的塌陷，水、电、路中断，地表、水质、植被受到严重的破坏和污染，由淮南采煤沉陷区综合治理办公室引导、地方政府鼓励和当地农民的支持，通过土地流转的方式流转了近五千多亩的采煤塌陷区，发展生态环境修复项目，从而建立了完备的基础设施与农村社会化服务体系，促进了沉陷区土地的流转。

4、农民机会收益好。近年来，国家逐步加强对土地流转政策的完善与保障，对于绿馨园的土地，除了获得土地转包费用，还有煤矿及公司对农户发放一定数额的补贴；随着农村社会保障体系的健全，当农民拥有了和城市居民相同的社会保障体系，而土地使用权将成为农民另一额外的生活保障。越来越多的农民走进城市，有了稳定收入，然而随着对土地流转认识的增加，认为长期流转出土地所带来的机会成本将会带来的损失，倾向于短期流转，从而降低流转后带来的风险。随着农民认识加强，也会进一步土地流转的进程。

（三）绿馨园土地流转模式与规划

土地流转模式也是多样的，一般来说有以下几种：

（1）个体型土地流转模式（农户—农户）；

（2）大户型土地流转模式（农户—大户）；

（3）企业型土地流转模式（农户—企业）；

（4）中介型土地流转模式（农户—中介—业主）；

（5）合作型土地流转模式（农户+农户）。

由于绿馨园采煤沉陷区的废弃土地不能直接利用，流转后需进行巨大的恢复整治工作，其中的投资之大农户和小企业不能承担，因此针对绿馨采煤沉陷区的特殊状况，绿馨园采用第三种模式，即企业型土地流转模式（农户—企业）。企业型土地流转模式是该区农村承包土地向从事农业生产经营的企业流转的一种形式，其核心是农户与企业签订合同，土地流向是具有法人的企业，企业承接土地后从事综合开发，实施高效农业生产，或调整产业结构，延伸农业产业链，实现经济、社会、生态高效的规模化、市场化、现代化生产。绿馨园土地流转在引入民间资本和政府的一路扶持之下，与农民签订协议，享受政府补贴，而农民则每年获得2000元／亩的承包费，并获取相应的就业机会，工资1500—1800元／月。农民失地不失业或二次创业，打造了永不沉陷的绿色家园。

绿馨园将土地进行流转后因地制宜，“宜农则农、宜林则林、宜渔则渔、宜旅则旅”，全力打造一个绿馨园农业生态观光园 “农业—生态—旅游—经济”的 “绿馨园模式”。绿馨园按照生态园功能要求，针对不同地形特点，实施“一带、一核、二翼、十大功能区”。“一带”为绿色长廊，沿生态农业观光园周边以落叶阔叶乔木树种、常绿乔木树种、花灌木进行分层、全面造林绿化，形成一道生态屏障。“一核”，以一期规划布局为核心，形成绿馨园采煤沉陷区综合治理生态农业观光园主体核心架构，以此核心合理组织各功能区或生产示范区。“二翼”，分别在生态园东部与西部，布局“生态林业生产观光片”和“生态农业生产观光片”，特色鲜明、功能清晰。十大功能区为优质苗木培植区、观光果园区、高效农业示范区、设施农业区、水上游乐（淡水养殖）区、垂钓休憩区、乡土畜禽养殖区、网箱养殖区、芦苇荡生态保护区和管理接待服务区，力求形成丰富多样、统一协调的整体景观效果。

作为农业观光生态园，“绿馨园模式”充分利用了农业科学技术的作用。根据总规划，“一年出形象，两年抓提升，三年大变样，五年建成省级生态园，八年建成AAAA级景区”的目标要求，绿馨园人遵从地矿和谐和社会和谐理念，加大农民技术培训和文化产业建设。具体表现为，建设农民创业园，千米葡萄走廊建设，农特产品加工基地，投入近千万元种植西湖青皮无絮垂柳等苗木近万株，并在林下种植中草药，养殖溜达鸡，吃虫除草，水面养殖鸭、鹅等，水下放殖鱼类的立体生态农业模式，不仅节省了土地，还节省了肥料，农药，除草费用，并生产出天然绿色无污染农产品。

依托2013国家“十二五”科技支撑计划——“废弃矿区植物生态修复与安全屏障建设关键实验与示范”课题项目，预计2013—2020年将投资3.26亿建设好16大功能区，解决失地农民就业岗位2000人，做好“绿”文章，编好“旅”规划，创“绿馨园”模式，争“园中园”模式，打好“绿馨园” 这块 “生态牌”、“旅游牌”、“沉陷区流转治理牌”、“失地农民再就业牌”。并将建成一系列产业链，将绿馨园的名、特、优农产品深加工和精包装投向市场，打造“绿馨园”品牌，提高产品附加值。

当前绿馨园土地流转模式不失为当今采煤沉陷区的成功典范。并成为为示范园区进行推广。

（四）绿馨生态园土地流转后的效益评价

1、沉陷区农民是受益者。目前绿馨园已流转土地五千多亩，综合治理了三千多亩，恢复了自然生态环境。在土地流转过程中农民既获得了土地流转费用，又解决了失地后的二次就业，对采煤沉陷区的综合治理，使沉陷地“变废为宝”，农民见识了绿馨园所带来的成效并从中得到实惠，逐渐理解并支持对绿馨园的工作。

2、林下经济发展迅速。利用林下大力发展种植业和养殖业，栽植中药材，养殖溜达鸡、皖西白鹅。林下养殖促进循环经济发展：禽类除杂草，虫、粪便成为有机肥。

3、水面立体养殖。利用千亩水面放养四大家鱼等等，水面放羊麻鸭，合理利用水面进行立体循环养殖。

4、失地农民培训。农民转出土地后，就等于“失业”，采煤沉陷区综合治理有限公司邀请了各行业的专家和教授来园区免费授课，为500多名失地农民培训了各种就业技能。并解决了当地300多人的就业问题，其中一部分农民选择了在园区工作，实现了失地农民二次就业。

5、有利于构建和谐社会、建立循环经济、促进可持续发展。绿馨园发展现代农业，修复生态，保证失地农民就业，是经济、社会、生态效益得到较快的发展。“在沼泽中起步，在沉陷地治理，在治理中发展”的道路，使绿馨生态园的建立有了更广阔的发展前景。

6、“十二五科技支撑计划”。目前，园区已成为淮南市采煤沉陷区综合治理较大的项目之一，2011年获市质量监督局颁发的林业标准化生产示范基地，市科技局颁发了“科技专家大院”的称号，同时被列为淮南市十二五重点扶持的建设项目，2012年承担国家 《十二五科技支持计划》——“废弃矿区生态修复与安全屏障建设关键技术试验与示范”课题，全国仅六家承担单位，绿馨园是其中之一。

五、政策建议

基于对淮南市毛集区绿馨生态园的实地调研及模式探讨以及该园已经取得的巨大生态经济社会收益。因此，在未来淮南采煤沉陷区土地流转模式中我们提供以下政策建议。

（一）政府而言

一要进行积极正确引导。资源型城市塌陷区是经济、环境、社会矛盾的集合地，塌陷区土地能否顺利流转事关塌陷区农村经济发展、农民切身利益、农村社会稳定，涉及面广、政策性强，当地政府部门必须加强特色化指导和规范性管理。政府部门要正确定位自身在采煤塌陷区土地流转中的职能，以“生态修复、经济创收、农民受益、农村发展、和谐社会”为目标引导塌陷区农村土地流转，规范流转程序，纠正土地流转中的错误做法，建立行之有效的土地流转管理体制，为农民提供信息、政策和法律服务。要加强农村土地流转合同监督管理，对淮南市现有塌陷区私下口头合同零散流转的土地进行积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利；对不完善的合同要做好合同完善的工作，避免因责、权、利不清而产生纠纷；加强对采煤塌陷区土地流转合同的审查、监督，以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。要坚持“因地制宜、统筹规划、突出重点、集中投入”原则，按照紧密结合区域产业发展实际高起点编制总体规划和控制性详规，充分考虑生态建设、农业生产和旅游服务业相互配套，引导采煤塌陷区农民集中土地资源，发展生态农业和高效农业

二要矿山地质修复保证金项目扶持。淮南市毛集区采煤沉陷区的土地治理模式具有其特殊性，土地流转也具有特殊性。采煤塌陷区的土地修复其实就是国家对生产的外部性进行补偿的一种方式，塌陷区土地流转是大规模集中治理塌陷区的前提，变废为宝的过程需要大量专项治理资金。论文第三部分重点研究的绿馨园土地流转模式是淮南市国投新集能源股份有限公司和绿馨园公司共同承担流转农户的补偿金（2000元），新集集团编制《矿区土地复垦》中就指出：“土地复垦，实行谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”。根据这些规定，新集矿区针对积水区、变形破坏剧烈区、预计塌陷区、塌陷稳定区等不同区域采取了针对性的治理对策。但该区最成功的模式当属绿馨园模式。政府应当将国投新集之前上缴国土厅的淮南市采煤塌陷区地质修复保证金以绿馨园项目等模式进行审批用于其中。加速淮南市采煤沉陷区的集中土地流转及土地修复治理。

三要建立财政和金融支撑体系。政府要积极引导市场资金参与塌陷区土地流转修复治理中，2009年淮南市出台了 《淮南市采煤塌陷区综合治理项目奖励扶持办法》(试行)，鼓励更多的社会资金参与采煤塌陷区综合治理，但财政资金是重要部分，塌陷区治理的资金要列入年初的地方政府预算；要制定鼓励资源型城市塌陷区土地流转的相关特殊优惠政策，为塌陷区土地合理流转提供法律保障和政策支持，对土地流出方和受让方给予一定的资金扶持。加快建立塌陷区特色的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大塌陷区农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能，消除塌陷区农民离土的后顾之忧。要加速塌陷区农业产业化和农村城镇化过程，依靠科技进步，积极主动地以市场需求为导向，为土地流转创造条件，从而建立塌陷区农村土地流转的财政和金融支撑体系。

四要激励农户流转，鼓励民间企业项目开发。以淮南市毛集实验区绿馨园成功案例而言，一方面有政府的支持，更多是民间企业的积极参与。对于未来沉陷区大量废地如何进行顺利流转，关系采煤矿企、农户、民间企业三方利益。对农户要激励流转，书面允诺农户在土地流转后的就业及其他问题，建立和完善沉陷区土地流转农村就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，降低农民对土地的生存依赖性。对民间投资企业定向治理修复沉陷区问题的项目，应加大支持力度鼓励。

（二）绿馨园而言

一要明确以和谐社会、可持续发展、农民受益为目标的企业发展战略地位。绿馨园模式具有特殊性，土地流转不是一般的流转，而是在采煤沉陷区进行的流转，是将沉陷废地进行的流转。绿馨园不同于一般的纯盈利企业，以企业对社会责任为基点，以和谐为目标，以农户为主体的兼具企业与社会双重身份的企业。既要发展又要利民。因此，如何积极劝导沉陷区农户土地流转，如何治理沉陷区废弃土地，如何规划发展自身企业都要做长期规划。

二要内外发展相结合。对于土地流转前后存在的一系列问题，沉陷区综合治理有限公司自身应该做好相应的对策，根据实际情况建立绿馨园现代农业观光园，并从内外两方面着手，即抓生态园建设，又要加强与外界交流，不断改进发展中的不足之处，开辟外部市场。再者应尝试用现代发展工业的思路指导生态农业建设。由于绿馨园是在土地流转的方式下建设成的大型规模生态产业园，应当借鉴工业规模经营理念，但不能单纯的对过去生产模式复制和沿袭，要把工业经营理念贯穿应用于绿馨园的技术，管理、市场等各个环节。借鉴工业资本运营理念，在土地流转的过程中，把土地股份制，招商引资，吸收商业大额资本和农户闲散资金，增加产业投入；借鉴工业项目运作理念，积极申报好的规划方案和开发项目，用好的项目争取资金投入，吸引社会关注。借鉴工业市场营销理念，通过市场调研，把握产业方向，布局园区结构，选准主导产品，发展现代产业。

绿馨园是采煤沉陷区治理过程中出现的新典范，企业未来发展走着摸着石头过河之路。其自身应及时认真总结发展过程中的经验，使采煤沉陷区治理后土地流转的模式得到大力推广，进一步促进全国采煤沉陷地综合治理的道路得以开展。

（三）煤矿企业而言

淮南市国投新集是淮南最大的煤矿企业之一，是淮南毛集煤区的投资商，根据新集集团编制 《矿区土地复垦》中就指出：“土地复垦，实行谁破坏、谁复垦”、“谁复垦、谁受益”的规定，集团对当地采煤沉陷区的沉陷与生态、环境的破坏负有不可推卸的责任，在采煤沉陷区的治理过程中，国投新集应承担起对沉陷区整治修复的责任，树立社会责任意识，积极引导、参与采煤沉陷区治理。

一要积极引导鼓励民间投资商。在建设行动上支持帮助承包商，切实落实沉陷区土地流转，沉陷区治理改造。

二要积极按时足额缴纳国家规定的沉陷区治理地质修复保证金。不拖欠，不短款，同时也要合理规划布局采煤沉陷区土地，该开发利用的绝不荒废，该修复改造的积极整治，争取做出好的治理项目规划，并积极向上级政府申报，以期得到政府的财政项目补贴及各渠道的保证金项目资金拨款。拨款资金主要用于为农户的土地流转、承包商项目开发提供必要的资金补贴。

三要主动承担沉陷区各方矛盾解决体。在采煤沉陷区的流转整理过程中，必然会涉及到各方面的利益争端和诉求，矛盾摩擦是肯定会有的，国投新集要积极调自身农户、承包商以及政府之间的矛盾和利害纠纷，要多站在农户的角度考虑，明白他们对土地的情感和土地流转实施的顾虑，把沉陷区治理的必要性和好处一一向农户道明，让农户从意识上和行动上赞成与支持土地流转和沉陷区修复，从而摆脱外界对农户刁民的印象；承包商作为沉陷区治理的直接主体，肩负巨大的责任和风险，国投新集应在调和承包商与农户的矛盾、确保治理过程中投资商资金到位方面发挥应有的作用，促进整个修复实施过程有条不紊，和谐完美的进行。

[1]白林,华小全.煤矿塌陷区治理模式的比较分析 ——来自淮南矿区的三种模式[J].

[2]淮南采煤沉陷区综合治理办公室.http://www.hnczb.gov.cn/news.aspx?o=3

[3]安徽省人民政府办公厅关于印发采煤塌陷区综合治理工作方案的通知.http://www.mkaq.cn/show.php?contentid-22601.html.

[4]王秀山,王昆仑,张理华.淮北地区采煤塌陷区利用研究[J].宿州师专学报,2003,17(1)68-69.

[5]“后湖模式”托起希望——淮南探索采煤沉陷区治理新路[EB].中安在线-安徽日报，2009-12-4.

[6]淮南矿区“泉大模式”让城市荒地变“新区”[EB].安徽省政府国有资产监督管理委员会网站.http://www.ahgzw.gov.cn/ahgzw_front/InfoDetail/?InfoID=2111149870.

[7]乔冈,徐友宁.采煤塌陷区矿山地质环境治理模式 [J].中国矿业.2012(11)

[8]邓晓玲,张绍良.徐州市采煤塌陷地治理过程中若干问题的思考[J].煤炭经济研究.2010(07)