王 美
(中国政法大学刑事司法学院,北京 100088)
自改革开放起,国内大规模的人口流动,信息的迅速获取、交换瓦解了乡土社会依靠宗族、熟人社会解决问题的传统。面对农村社会逐渐增多的邻里纠纷、违法犯罪行为,传统的宗族权威、道德约束作用已显得捉襟见肘,农村社会对现代法治的需求逐渐凸显。农村法治建设逐渐成为法治中国建设的最重要环节之一。
实践已证明,法治作为现代文明的主流价值观,相对于宗族权威、道德情感等是更为科学、有效的社会治理方式。但是由于我国长期的农业社会传统、农村地区人口文化素质与法律意识较低的现实,在农村社会全面推行现代法治仍面临着重重阻力。当下,我国农村社会推行法治面临的困境有以下外部背景和内部法治结构两个方面:
1、农村社会经济较为落后,农民参与法治建设的经济动力不足。 现代法治社会的基础是市场经济,那么农村商品经济就是农村社会法治的基础。但是由于大多数农村因资源、技术、信息等的匮乏导致经济较为落后,长期的城乡二元化的发展格局也进一步拉大了城乡发展差距。在此状况之下,农民大都只关注其基本生活需求,而对于生活质量、权益保护等便无力关注,对法律需求的主动性并不高,参与法治建设的主动性便不高。只有在其合法权益受到侵害时,才会被动寻求法律的救济,导致农村法治建设的内生动力不足。法治建设作为上层建筑问题,落后的农村生产力决定了农村法治处于先天需求的不足和后天发展的障碍。
2、农村的基层政权组织涣散,村民自治的水平不高。当前我国基层民主建设不断推进,但是农村地区的民主建设仍然较为“脆弱”,不同程度地依赖国家正式制度的保障。作为现代文明的法治建设需要良好的政治民主基础,基层政权的涣散制约了村民当家作主的积极性和主动性,进一步限制了农民的民主意识和主人翁意识的培养。同时,在当下的村庄改造、土地使用权的转让方面,农民的正当合法权益不能得到完全有效的保障,使其内心难以对法律产生一种主动的需求;而且农民的权利意识不能得到培育,法治建设需要的公民社会难以在农村建立,进一步影响了法治进程在农村社会的深度推进。
3、农村的文化教育较为落后,农民缺少法律知识,法律运作能力不足。经济的欠发达及文化教育效益的长期性,导致农村地区文化教育较为落后。一方面,农民收入本就有限,教育投入在农民稀少的收入中占据份额较大。另一方面,文化教育的收效无法带来直接的经济效益,“读书无用论”一直在农村地区普遍存在。然而,现代社会的法治建设离不开全体社会成员文化素质的提高,更何况,法治建设人文环境本就薄弱的农村地区。法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样运用这些设备[2]P27,农民较低的文化素质使得其对法律技术、法律运作的知识知之甚少,与法治国家的要求不相适应,也就难以有效推动农村法治建设。
1、农村法治主体的缺失。一方面,现代法治“城市法”的特征使得农民的话语权与利益诉求在立法中无法得到体现,农民权利表达的弱势化进一步导致其正当权益受到侵害时无法通过法律有效维护。甚至在法治建设的过程中存在着错误认识,忽视农民作为农村法治建设的主体地位,将农民作为法治建设的客体。另一方面,由于农民法律知识的缺乏,法律意识的淡薄,导致其自身对农村法治建设存在误区。大多数农民存在着人治比法治更重要、道德情感重于法律理性等认识误区,对法律抱有消极无用的态度,进而使得其法治建设的主体地位不能有效发挥。
2、农村法治建设一直处于被边缘化地位。一方面,农村地区的法治建设在国家法治建设中处于边缘地位。如果意识到我们所得到信息的局限性,也即意识到 “城市化”的法学研究以及法律改革方案,时常是在“城市化”的媒体所展现的经验世界中运转的。[2]基于市场经济和公民社会所构建的法律制度通常表现出“城市法”的特征,因此,国家的法治建设对农村社会的关注度不高,甚至一些关乎农民切身利益的事项 “无法可依”。另一方面,农村地区的法治建设在农村建设中处于边缘地位。农村地区在现代文明的发展进程中,各方面都已落后于集中优势资源的城市地区。推动农村地区的现代化建设关乎农村的方方面面,如经济、交通、教育、环境,而由于农村法治建设具有投入的长期性和收益的潜在性,难以在短时间内表现出与基础设施相比较为明显的经济效益,因此,农村的法治建设与其他建设不具有同步性、优势性。
3、农村法治运作的成本较高。从经济学角度展开分析,法治作为商品经济的产物,其发展也需要商品经济作为基础。一方面,部分农民遇到侵害自身合法权益的情形时,即使想到通过法律途径解决,但是考虑到诉讼费用及司法腐败等隐形成本也会望而却步。而且部分司法机关设置存在不合理性,使得交通和风险带来的总体成本上升。另一方面,中国农村地域广阔,通过政府送法上门需要负担大量资金、人力、物力成本,使得一些地方的普法宣传流于形式。法治运作的高成本会在追求降低成本时削弱法律运作的严格性,导致法律的威慑性下降。
4、农村中存在的各非正式制度对农村法治建设存在制约作用。一方面,在当今崇尚法治的社会背景下,法律应发挥定分止争的主导作用,但是农村社会一直存留的“厌讼”传统,缺乏实现法治的人文环境,使得纠纷发生后首先求助于家族权威的调解或者私力救济,而且习惯将刑事问题民事化或者民事问题刑事化,违背了国家的法律规定,破坏了法律的权威性。另一方面,部分非正式制度存在一定的消极作用,这些非正式制度已深刻植入村民的观念之中,法治的推进过程与成效必然受到影响。如费孝通先生在《乡土中国》中所言“中国正处在从乡土社会蜕变的过程中,原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间,也因之使现代的司法不能彻底推行”。
5、法律运行各环节的消极因素阻碍农村法治建设的进程。立法方面,现行的农村立法大多集中于宏观层面,过于原则性,而对于涉及农民切身权益特别在土地权益等微观方面缺乏关注;同时立法上存在的一些认识误区,偏重集中优势资源的城市地区,难以确保广大农民平等法律地位。执法方面,执法不公正在基层政权不同程度地存在,部分基层政权不善于使用法律手段管理村庄,这些对农民形成的法律信仰具有毁灭性的冲击。司法方面,在部分偏远农村,司法机构设置不合理,使司法工作不能深入农村;司法权的滥用,时有发生的司法腐败乱象使得农民在寻求法律途径解决问题时考虑其隐形成本,因此,法律之前存在着各种“前置程序”事实上发挥着调和民间关系的作用,这些使得法治在农村的推进成效大打折扣。
解决农村社会法治建设的困境,必须立足于农村社会法治建设的进程及有关问题,深入探析农村法治建设的新路径,针对性地采取改革措施,最大限度消除农村法治建设中的消极因素,以法治推进农村社会良好秩序的运转。
当下,如何处理西方法律制度与中国传统文化的关系,特别在农村法治建设的进程中,主要出现了“法律移植论”与“本土资源论”的争论,虽然法治是现代文明的主流价值观,但是考虑到我国农村法治建设面临的上述困境,单纯在农村自上而下地强行推行法治必不可取。如果一种法律制度发生急剧的变化,随之必然会出现关于法律权威性的渊源的合法性问题,法律中大规模的革命性变化实际上是“不自然”的。[3](P11)笔者以为应采取“双向建构”模式,即以国家的法律制度为主导建构农村法治的同时,以民间信仰、宗法观念、民风习俗等非正式制度推进农村法治建设的进程。对于农村社会长期存在着的非正式制度需要辩证的对待,因而农村法治建设以自下而上和自上而下两种路径相结合推进,最终非正式制度的衰减与法律的增强成为农村法治建设的未来趋势。
农村法治建设必须确立农民的主体地位,这就需要在提高农民文化教育水平的基础上提高其法律意识。当前村民自治是培育农民法律意识的有效途径,因此积极发挥村民自治制度在培养农民及村干部的权利意识、民主意识、守法意识方面的作用,逐步提高农民的主人翁意识、民主管理意识及规则意识。同时,培养农民的法律习惯,发挥法律在维护农民的合法权益方面的积极作用,逐渐减弱农民借助各种法外模式解决纠纷的依赖性。最终,在培养农民的法律意识与法律习惯的前提下,坚定农民的法律信仰,使农民对法律的信仰同经济社会发展水平及立法进程同步。
首先,夯实农村社会的经济基础,充分利用农村地区的优势资源,提高其生产力水平,发展农村社会经济。一方面,农村经济对农村法治具有迫切的需求与内生驱动力,另一方面只有农民的生活水平明显提高了,农民才更有积极性参与法治建设。其次,巩固农村社会的民主政治基础。增强村民自治制度在提高农民法律意识方面的积极作用,同时完善其他民主管理形式及程序,推动农民更好地行使其民主权利,增强其法治意识、民主意识。再次,完善农村社会的文化道德基础。事实上,农村整体文化道德落后一定程度上导致了农民法治意识的淡薄。而且,法律与文化道德同时为维护农村社会秩序的有效力量,只有两者相互配合、相得益彰,才能更好地促进农村法治建设。因此,当下新农村文化道德建设不但应该包括发展农村教育,而且包括农村精神文明建设、普法教育等。最后,推进有效的普法宣传教育活动,加强法律服务和法治理论研究。探索有效的普法活动,避免普法活动流于形式仅仅停留在写在街道两旁的法律标语。同时加强法律服务,将涉及农民切身利益特别是土地承包、农民工工资拖欠等方面的法律、政策方针一起下乡。所以有人说,农村法治化的进程与其说是一种治理技术的转型,还不如说是为农民的生活营造良好的秩序,这有助于农民主体性的增强,是主动性的需求制度,并不是被动的接受被供给的制度。[4]
首先,加强农村立法的科学性与民主性。首先要确立农民在农村法治建设中的主体地位,要求广大农民群众平等参与各项公共事务,立法体现其最大利益。而且,立法要体现程序民主,积极听取农民群众的意见,增强其参政议政的能力。其次,严格规范农村执法。不但要求农村执法主体转变其执法观念,以维护广大农民群众切身利益为出发点和归宿,扭转重“实体公正”轻“程序公正”的错误倾向。而且要提高执法队伍的素质,避免出现滥用执法权侵害农民切身权益的情形。 再次,在体制上根治司法腐败,司法人员应当转变观念,促使农民形成法治信仰,能够正确认识司法层面出现的问题。重点是培养农民的法律监督意识,创造良好的舆论环境以维护农村法治建设。改革司法机构设置,使司法工作深入农村。最后,运用多元化的矛盾纠纷解决机制,促进农村地区的和谐发展。要求既要维持农村地区现有的诸如调解和解仲裁等非诉讼纠纷。机制,同时也要引导农民使用诉讼方式解决纠纷要注意结合农村地区的实际情况,对现有的纠纷解决机制进行创新和发展,主动依法维护群众利益,不仅提高农村法治建设水平,而且要提高社会管理科学化水平。
法治建设从来都不是一蹴而就的进程,面对我国农村地区长期的农业社会传统,法治所要求的社会基础——公民社会与市民社会都较为薄弱。因此,农村法治建设既不能单纯依靠自上而下的强行推行,也不能仅仅依赖于农民法律意识主动的缓慢的增长,而要这双重力量来共同推进农村法治,并从各微观层面着手,为农民的生活营造良好的秩序,农村法治化才能够持续稳步地推进。
[1]费孝通.乡土中国[M].北京:人民出版社,2008(1).
[2]刘星.走进现实的法律生活——评《送法下乡》[J].北京:中国社会科学,2002(3).
[3]伯尔曼.法律与革命——西方法律传统的形成[M].贺卫方,等译.北京:中国大百科全书出版社,1993.
[4]于海涛.当下中国农村法治研究范式比较——从借鉴社会学研究范式谈起[J].南京:南京林业大学学报(人文社会科学版),2008(2):