西北地区城镇化发展的问题与对策——基于陕西省华县瓜坡镇小城镇建设的调查

林 洁，张 昊

（1 陕西师范大学政治经济学院，陕西 西安710119；2 陕西师范大学研究生院，陕西 西安710119）

一、引言

发展小城镇是中国城镇化战略的重要内容，也是提高我国城镇化水平的重要途径。 城镇化是现代化的重要组成部分，也是推进现代化进程的动力，更是现代社会文明与进步的主要标志。 从历史发展和实践经验可以证明，城镇化是实现现代化的必由之路。 我国的现代化离不开城镇化，但是从我国西北地区现实出发，西北地区城镇化不能走单纯依靠新建扩建大、中、小城市的老路子，而是应该走一条符合实际情况的新路子，发展小城镇就是其中一条比较符合西北地区城镇化建设实际情况的路子。 陕西省华县瓜坡镇小城镇建设虽然是西北地区小城镇建设中一个点，但是瓜坡镇小城镇建设却能在很大程度上反映出西北地区小城镇建设状态和概况。 因此，本文试图通过对瓜坡镇小城镇建设的调研，归纳出西北地区城镇化进程中存在的问题和困难，提出改革城镇管理体制、调整产业结构的对策建议，目的在于推动西北地区城镇化进程和小城镇发展，从而提高我国城镇化建设整体水平。

二、城市化与城镇化、小城镇与小城镇建设

（一）城市化与城镇化

“城市化”一词起源于拉丁文“Urbanization”，最早源自1867 年西班牙工程师A.Serda 的著作《城市化基本理论》，该书中的“城市化”被用来大致描述乡村向城市演变过程。 至20 世纪，“城市化”一词在全世界范围内被多数学者所接受。 20 世纪70 年代后期，“Urbanization”一词被引入中国学术界并被接受，先后被译成“城市化”和“城镇化”（在我国台湾地区通常译之为“都市化”）。我国学界长期混用“城市化”和“城镇化”，且未作严格区分。笔者认为，结合中国的实际情况，“城市化”与“城镇化”不仅仅是对“Urbanization”的翻译问题，二者是存在实质性区别的。

城市化是指由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程， 具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。一般认为，城市化是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为非农业地域、农业活动转化为非农业活动的过程。

城镇化是中国特色社会主义经济理论与实践的创新成果，既包括农村人口向“城市”的转移和“城市”的发展，即所谓“城化”，也包括农村人口向“镇”的转移和“镇”的发展，即所谓“镇化”。 因而，中国城镇化既不是“大城市化”，也不是“小城镇化”。[1]简单地说，城镇化就是农村进行“城化”和“镇化”的现代化过程，强调不是直接由农村过渡到城市，而是有很多中间的过程和衔接。 当然，在此还应该指出， 城镇化不是简单的钢筋水泥的浇筑和城镇面积的扩大， 也不是简单的去农村化和单纯的城镇人口增加，而是城镇经济结构与布局优化调整，基础设施的完善和生态环境的改善，同时还是农村人口在就业、教育、社会保障等方面的优化和提升， 从而促进社会整体转型和实现健康稳定发展。

（二）小城镇与小城镇建设

不同学科的学者对小城镇概念有不同的理解， 归纳起来大致可以有狭义和广义两种。 狭义上的小城镇是指除设市以外的建制镇和县城镇。 建制镇是农村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。 县城镇一般都属于建制镇，而且规模一般大于建制镇和集镇，它是一个县的政治中心和经济中心， 是城市的胚胎。 广义上的小城镇，除了狭义概念中所指的建制镇和县城镇外，还包括集镇。 集镇是介于乡村与城镇之间的过渡型居民点，强调小城镇发展的动态性和乡村性。 本文认为， 小城镇包括建制镇、县城镇和集镇。

关于小城镇建设的涵义， 笔者比较赞同学者王超的提法。 CUDI 院院长、学者王超在《新农村建设中的小城镇发展》一书中提出：小城镇建设是通过统筹城乡发展，加大公共财政对农村的覆盖，增加农村教育、卫生、交通、水利、环境等公共产品供给，开发农村生产力，实现农村地区的可持续发展，在城镇化背景下以统筹城乡经济社会发展的思路，改变过去单纯地、片面地强调加快城镇化进程的观念，更加关注城乡之间的良性互动，更为综合和全面地谋划中国的现代城乡结合化建设。[2]

三、瓜坡镇的小城镇建设

（一）瓜坡镇概况

瓜坡镇位于陕西省华县西南11 公里处，距离渭南市16 公里，陇海铁路、西潼高速、310 国道穿境而过，境内拥有陕西东部最大的精细化工产业基地——陕西华山化工集团，属西安一小时经济圈，是陕西省107 个省级重点镇之一。 全镇总面积48.2 平方公里，耕地面积3.6 万亩，辖23 个行政村，总人口5.3 万人，其中非农业人口2.6 万人。[3]2011 年，瓜坡镇被确定为陕西省重点扶持的31 个示范镇之一。 2012 年全镇工农业总产值38 亿元，农民人均纯收入11,097 元，城镇居民人均收入达到3 万元。

瓜坡镇发展小城镇具有明显的优势。首先，表现在地理区位上。 瓜坡镇陆路交通十分便捷，铁路、公路穿境而过，便于运输和出行。其次，有大型企业作为依托。瓜坡镇境内有陕化集团等大型企业落户，工业基础较好。 最后，集镇贸易历史悠久。 瓜坡镇的集市贸易已有三十多年的历史，商贸活动频繁，人流量大。此外，瓜坡镇的人口较为密集。

（二）瓜坡镇政府和企业积极推进小城镇建设

1.瓜坡镇小城镇建设的主要组织者和实施者——瓜坡镇政府。2009 年初，瓜坡镇新一届领导班子成立之后，积极筹划瓜坡镇的小城镇建设，聘请专家完成了全镇总体规划的修编工作，于2010 年3 月拉开了瓜坡镇省级重点镇建设的帷幕， 加快了瓜坡镇小城镇建设步伐。 在城镇化进程中，瓜坡镇新一届领导班子提出了“用工业优势提升重点镇”的发展思路，依托陕化集团和工业园区，积极改善投资环境，简化手续，利用各种优惠政策吸引企业和项目落户瓜坡镇。 在瓜坡镇政府的努力下， 瓜坡镇2011 年引进了8 个项目，总投资达45 亿元以上；还有一个投资上百亿的化工原料基地已达成意向，将在“十二五”期间落户瓜坡镇。

此外，瓜坡镇政府还积极引导农民进城落户，把重点示范镇建设与农民进城落户政策相结合，加快搬迁安置陕化集团周边4 个村1000 户群众，同时与陕化集团积极协商，将陕化集团的供热、供气等引入镇区，为镇区居民提供更多服务。 瓜坡镇政府设有农民进城落户政策咨询处，鼓励有条件的群众入住镇区，从而促进镇区餐饮、商贸等相关产业的发展，进而加快推进城镇化进程。

2.瓜坡镇小城镇建设的基本动力和经济支撑——企业。 历史和实践证明，城镇化与工业化相伴而生。 工业化的发展能够推进城镇化的发展，当工业化达到一定水平，小城镇建设才有强大的经济支撑， 才能吸引更多农村剩余劳动力向小城镇转移，从而解决农村剩余劳动力就业问题， 进而带动小城镇第三产业的发展。 瓜坡镇境内拥有陕西东部最大的精细化工产业基地——陕西华山化工集团， 陕化集团已经成为瓜坡镇小城镇建设的基本动力和经济支撑的核心，带动了瓜坡镇的经济发展，促进了瓜坡镇基础设施的建设。 除了陕化集团之外， 瓜坡镇还有砸石、制砖等企业，也有力地拉动了当地经济发展。

3.瓜坡镇小城镇建设现状。 截至目前，瓜坡镇新区建设共完成征地655 亩，累计完成投资8.2 亿元。 其中：（1）基础设施和公共服务设施项目完成投资2.9 亿元， 先后完成了瓜坡正街改造，北新街、中环路、西环路、创业路、环广场路建设，集贸市场、水源地建设，镇区小华山水库引水工程、创业广场、供热锅炉房、天然气城市气化、污水处理设施（与陕化集团实现共享）、垃圾填埋场、供电系统工程建设，实施了管网铺设和街道绿化、亮化工程，安装了LED 大屏幕，制作了专题片和沙盘。（2）城乡统筹示范小区项目完成投资3.6 亿元，祥和花园、城市花园和聚和花园小区等保障性住房和普通商品房项目， 已建成9 万平米30 余栋800 余套商用房，华升馨苑小区高层住宅楼和三溪小区商住楼项目正在建设中。（3）建成区改造提升项目完成投资1.7 亿元，包括镇区老街道改造项目、麦郭路改造项目、瓜坡镇中寄宿制学校改建项目、陕化职工培训中心项目等。

如今的瓜坡镇， 城镇框架拉大， 镇区功能进一步完善，综合承载能力得到了提升，初步形成了小规模的城镇体系， 促进了镇域经济较快发展。 瓜坡镇的小城镇建设取得了阶段性优良成果，成为了陕西东大门的一颗明珠。

四、 瓜坡镇小城镇建设折射出西北地区城镇化进程中存在的问题及原因

小城镇建设行政管理体制。 瓜坡镇与西北地区绝大多数小城镇一样，是农村乡镇政权的重要组成部分，属于建制镇。 西北地区建制镇的小城镇建设是政府主导的自上而下推进模式， 最基层的一级政府仍以行政性功能为主，以完成上级行政指标为主要任务；但是在分税制改革之后，由于基层政府的财权和事权严重不匹配，让基层政府承担基本公共服务、 生态环境保护和城镇建设等大量公共事务，基层政府往往显得力不从心，于是出现了“责任大、权利小、办事难”的问题，从而影响了小城镇的健康发展。

小城镇建设资金短缺。据调研得知，瓜坡镇的小城镇建设资金主要依赖国家财政拨款， 小部分资金由瓜坡镇政府自行筹集。 这也是西北地区的普遍做法， 资金来源比较单一；并且融资体制滞后，小城镇基础设施建设所需资金量大且建设期长， 银行对用于基础设施建设的中长期信贷几乎不支持；加之西北地区一般的小城镇都实行镇财县管且财政实力有限，所以城镇基础设施建设出现了较为严重的资金短缺，严重制约了小城镇发展。

产业结构与就业结构不协调。 西北地区小城镇建设充分利用了工业化对城镇化的促进作用， 大多数都是依托工业企业而展开建设。 瓜坡镇就是其中一例， 瓜坡镇的小城镇建设长期以来的众多项目几乎都是围绕陕化集团而展开，忽略了产业结构的合理匹配，尤其是忽略了劳动密集型产业的配合发展，久而久之导致了产业结构优化调整与升级困难和第三产业发展乏力等问题，创造就业岗位有限，制约了小城镇建设的可持续发展。

环境污染。 西北地区小城镇建设起步通常是依托工业企业，并且需要不断引进工业企业或工业项目，在带来了工业企业的同时也带来了环境污染。 入住瓜坡镇的陕化集团主要生产化肥，化肥厂的主要污染是大气污染，水污染，废热，灰渣污染。 化肥厂生产废水排放量的增加给当地人民的生产生活造成了严重的影响，而且化肥厂对土壤和地下水的污染会长期存在。 走访调研得知， 当地居民对饮水表示非常担忧。 因此， 环境污染必然会给小城镇的长远发展带来严峻的挑战。

形式上的城镇化。西北地区的城镇化普遍存在重“土地城镇化”轻“人口城镇化”现象。 例如本文中的瓜坡镇，在小城镇建设过程中，镇区建筑面积大大增加，城镇框架拉大，但是城镇居民并不多，小区入住率不高。 镇区的部分居民是在城镇建设和工业园区扩张征地后，成为失地农民而被动的在政府引导和安排下住进了城镇。 农民进城是一种非自愿的、驱赶型的、被动式的进城。 究其原因，主要是西北地区农村富余劳动力因文化知识与专业技能水平较低而存在职业转移障碍和就业渠道过窄。 西北地区城镇化很大程度上只是形式上的城镇化，“土地城镇化”发展较快，而“人口城镇化”发展较为缓慢。

五、推进西北地区城镇化进程的对策建议

变革城镇行政管理体制，构建协同机制。 第一，改革财税体制，使财权和事权相匹配。 改变镇财县管体制，企业上缴税款由镇政府管理，主要用于城镇基础设施建设、生态环境保护、 城镇功能提升和公共服务等公共事务。第二，转变政府职能，积极培育市场化运作。 基层政府的主要任务不是完成上级的行政指标，而是引导城镇发展，主要负责提供公共产品和公共服务。 积极培育农民经济合作组织和城镇管理协作组织。培育农民经济合作组织，如无公害蔬菜种植协会、土豆种植协会等，改变以家庭为单位的小农生产模式，增强农民抵御市场风险和自然灾害能力；培育城镇管理协作组织，如小区业主委员会、集镇贸易委员会等，协助政府管理基层事务，让政府有更多的精力提供公务服务和进行小城镇建设的整体规划与完善。 此外， 还应该让当地企业承担和提供一些基础设施建设。 变革城镇行政管理体制，就是要构建政府、社会组织和企业的协同机制，从而改变基层政府单枪匹马的工作状态。

逐步推行市场化机制，拓宽融资渠道。小城镇建设资金主要依靠国家拨款是必要的，在短时期内将很难转变，所以要充分利用好国家的财政拨款，做到转款专用，等到小城建设达到一定规模之后，逐步利用市场化机制解决建设资金问题。 利用市场化机制主要方法是推行特许权经营和土地房屋出租。 推行特许权经营，吸引投资，让更多民间资金参与小城镇建设，并逐步形成投资、经营、回收的良性循环机制； 土地房屋出租采取公开招标形式，将土地出让金和房屋租金集中管理，专门用于小城镇建设。 此外，我国新型农村金融机构不断涌现，小城镇建设应该借助农村金融服务体制，拓宽融资渠道，多方面筹集小城镇建设资金。

调整产业结构，增加就业岗位。小城镇建设需要工业企业作为支撑，但是还应该利用土地、劳动力、税收优惠等措施吸引更多与农业关联性大、 劳动力密集型企业向小城镇迁移，大力发展劳动密集型的现代制造业和服务业，逐步调整第二、第三产业的结构，逐渐加大第三产业比重，增加适合进城农民就业的岗位，提高农民收入。 国外经验表明， 一些依靠传统产业的小城镇近年来已出现衰败的趋向，而那些具有特色的小城镇则呈现出经济欣欣向荣、人口稳定增长之势。[4]西北地区在自然条件、人文风俗等方面存在较大差异，各地区应该充分挖掘当地的资源优势，认真做好具有当地特色的产业规划，并积极组织实施，在形成具有特色的产业同时增加就业岗位，从而推进城镇化的发展。

抓住发展机遇，减轻环境污染。环境污染随着工业化的加快而不断加重， 改变环境污染加重问题需要产业结构进一步升级，从能源密集型为主的重工业向服务业和技术密集型产业转移，应该充分利用关中——天水经济开发区这一平台，并且抓住西部大开发战略和《科技助推西部地区转型发展行动计划（2013～2020 年）》的发展机遇，逐渐将污染严重的企业转变为较清洁的企业，从而减轻污染，改善环境的质量。

正确理解城镇化，从软硬件两方面促进人的城镇化。城镇化的本质是要实现人的城镇化，而不是“造城运动”，也不是“土地城镇化”、“水泥城镇化”，要以人为本，注重人的城镇化， 西北地区应该从软硬件两方面促进人的城镇化。 软件方面，增加教育培训经费，积极组织农村剩余劳动力培训，与我国新型职业农民教育培训相结合，有重点地培训文化知识和劳动技能， 向农村职业教育国家级示范县指标靠拢。 托达罗模型认为，农民是否进城生活，主要取决于他对城乡预期收入差别的判断。 因此西北地区城镇化发展， 一方面要想方设法创造可以增加农民收入且让农民可以从事的工作岗位；另一方面要千方百计降低农民的进城成本，完善社会保障制度和社会福利制度。 在硬件方面，主要是完善基础设施建设，美化生态环境，优化创业就业环境，增强城镇集聚功能，提升城镇综合承载能力。

六、结语

我国西北地区的小城镇建设取得了阶段性的良好成绩，促进了我国城镇化的发展。 但是，西北地区的大多数小城镇建设走的依然是传统路子， 主要还是依托工业企业且由政府自上而下推进，这种发展类型在短期内可能会收到较好的效果，可是不利于长远的、可持续的发展。因此，西北地区的应该积极改进小城镇建设的思路，逐步由工业文明转向生态文明， 结合城镇转型发展的各种机遇及时调整产业结构，通过走新型城镇化道路进一步提升小城镇建设的质量，从而提高我国整体城镇化水平。

[1] 杜人淮.中国城镇化可持续发展的困境与破解[J]. 现代经济探讨，2013，（6）：5.

[2] 刘光波.浅谈加快小城镇建设促进农村经济发展[J].科技创新与应用，2013，（11）：255.

[3] 颖红，张炜.生态和谐宜居——记陕西省重点示范镇华县瓜坡镇[J].新西部，2011，（6）：77.

[4] 曹小琳，马小均.小城镇建设的国际经验借鉴及启示[J].重庆大学学报(社会科学版)， 2010，16（2）：5.